Комментарий к СТ 60 ВК РФ
Статья 60 ВК РФ. Охрана водных объектов при проектировании, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию, эксплуатации водохозяйственной системы
Комментарий к статье 60 ВК РФ:
1. Общий обзор статьи. Она состоит из семи частей и содержит развернутые запреты, санкции за их нарушения, отдельные требования по охране водных объектов в процессе сооружения и использования водохозяйственных систем. В части 1 комментируемой статьи формулируются наиболее общие требования к охране водных объектов на всех этапах жизненного цикла водохозяйственных систем: от их проектирования до эксплуатации. Эти требования касаются и такой специальной деятельности, как внедрение новых технологических процессов при функционировании гидротехнических сооружений. По содержанию требования заключаются:
а) в учете влияния на состояние водных объектов;
б) в соблюдении нормативов допустимого воздействия на водные объекты. При этом оговаривается, что российским законодательством могут быть установлены исключения из указанных требований.
Предписания части 2 тесно связаны с нормами статьи 45 ВК РФ (см. комментарий к ст. 45). Здесь содержится отсылочная норма о порядке, условиях, целях изъятия земельных участков, расположенных в границах зоны затопления, для строительства гидротехнических сооружений только нового водохранилища (на реконструкцию действующих водохранилищ это предписание не распространяется). Указанный порядок, условия и цели определяются земельным (ст. ст. 30, 31 - 35, 49 ЗК РФ) и гражданским законодательством.
В части 3 комментируемой статьи установлен запрет, определенным образом связанный с частью 3 ст. 59 ВК РФ: в обеих нормах регулируются требования к деятельности по орошению и удобрению земель сточными водами. Но если часть 3 ст. 59 является отсылочной к санитарному законодательству нормой, то часть 3 ст. 60 устанавливает конкретный запрет ввода в эксплуатацию объектов, предназначенных для орошения и удобрения без создания пунктов наблюдения за водным режимом и качеством воды в водных объектах, т.е. без надлежащей организации информационного обеспечения этой деятельности.
Другой запрет содержится в части 4. Это запрет проектирования прямоточных систем технического водоснабжения. Еще один запрет сформулирован в части 5. Он касается ввода в эксплуатацию объектов по транспортировке и хранению особой категории веществ, представляющих опасность для водных объектов, - нефти и нефтепродуктов. На этом этапе оборота нефти и нефтепродуктов законодатель специально запрещает бездействие, т.е. необорудование средствами предотвращения загрязнения водных объектов, во-первых, и контрольно-измерительной аппаратурой, во-вторых.
Шестая часть комментируемой статьи, в свою очередь, разделена на пункты, в которых сформулированы специальные запреты на эксплуатацию водохозяйственных систем. Эти запреты сконструированы применительно к разным видам (целям) водопользования - сбросу сточных вод, забору воды - при определенных характеристиках (показателях) предмета деятельности, условий места и других обстоятельств. В заключительной части 7 комментируемой статьи речь идет о санкциях за нарушение требований и запретов при использовании и охране водных объектов.
2. Цели, сфера действия и адресаты статьи. В самом общем виде цель обозначена в названии статьи 60 - охрана водных объектов при проектировании, реконструкции, вводе в эксплуатацию, эксплуатации водохозяйственной системы. Она конкретизируется далее практически всеми нормами. Поэтому можно выделить:
- цели информационного обеспечения охраны и использования водных объектов;
- профилактические цели, выражающиеся в предупреждении загрязнения, засорения, истощения водных объектов и других негативных явлений;
- цель минимизации вредных воздействий, достигаемую требованиями по очистке сточных вод от химических веществ, бактериологических веществ и других организмов;
- цель обеспечения правопорядка и неотвратимости ответственности за допущенные правонарушения.
С одной стороны, сфера применения предписаний статьи 60 ВК РФ более узка, чем, например, сферы применения предписаний статей 55 и 56 ВК РФ, поскольку в ней речь идет об охране водных объектов в ходе проектирования, строительства и иного обращения с водохозяйственными системами.
Но, с другой - она все-таки очень широка, поскольку водохозяйственные системы и входящие в них гидротехнические и иные сооружения играют чрезвычайно важную роль в экономике и затрагивают хозяйственные интересы субъектов предпринимательской деятельности, субъектов управления и охраны систем жизнеобеспечения, а также касаются вопросов экологической безопасности населения и территорий.
Поэтому адресатами норм данной статьи являются лица, непосредственно занятые в проектировании, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию и эксплуатации водохозяйственных систем; лица, осуществляющие контроль и надзор в этой сфере, в том числе уполномоченные на применение санкций в виде ограничения, приостановления, прекращения эксплуатации водохозяйственных систем; граждане, чьи права и законные интересы могут быть затронуты нарушениями норм об охране водных объектов, предусмотренными комментируемой статьей, а также работники природоохранных и правоохранительных органов, прокуратуры, судьи, рассматривающие соответствующие споры (иски).
3. Основные понятия.
Одни понятия характеризуют деятельность и ее этапы (проектирование, строительство, реконструкция, ввод в эксплуатацию, эксплуатация) либо отдельные виды действий (сброс, забор/изъятие, осушение, удобрение, транспортирование, хранение и т.п.).
Другие понятия, использованные в данной статье, обозначают предметы этой деятельности и действий: водохозяйственные системы, гидротехнические сооружения, сточные воды, нефтепродукты и т.д.
Третьи - средства деятельности, например, пункты наблюдения, прямоточные системы, контрольно-измерительная аппаратура и т.п. Многие из указанных терминов требуют обращения к несмежному - экологическому, санитарному, земельному законодательству, законодательству о безопасности и др., некоторые разъяснены в комментариях к иным статьям Водного кодекса РФ (см. комментарий к статьям 1, 55 - 59).
4. Содержание общих требований. По части 1 комментируемой статьи, как уже отмечалось, выделены два вида требований:
а) учет влияния разных видов деятельности, общим предметом которых являются гидротехнические сооружения и (или) новые технологические процессы, на состояние водных объектов;
б) соблюдение нормативов допустимого воздействия на водные объекты.
Эти требования распространяются на все этапы производственной деятельности.
5. Предмет правового регулирования. По названию статьи им являются водохозяйственные системы, т.е., согласно пункту 11 ст. 1 ВК РФ, комплекс водных объектов и предназначенных для обеспечения рационального использования и охраны водных ресурсов гидротехнических сооружений. При этом следует учитывать и определение водохозяйственного участка как части речного бассейна, имеющей характеристики, позволяющие установить лимиты забора (изъятия) водных ресурсов из водного объекта и другие параметры использования водного объекта водопользования (п. 12 той же статьи).
Гидротехнические сооружения по Федеральному закону "О безопасности гидротехнических сооружений" включают такие объекты, плотины, здания гидроэлектростанций, водосбросные, водоспускные и водовыпускные сооружения, туннели, каналы, насосные станции, судоходные шлюзы, судоподъемники; сооружения, предназначенные для защиты от наводнений, разрушений берегов и дна водохранилищ, рек, сооружения (дамбы), ограждающие хранилища жидких отходов промышленных и сельскохозяйственных организаций, устройства от размывов на каналах, а также другие сооружения, предназначенные для использования водных ресурсов и предотвращения негативного воздействия вод и жидких отходов. Понятно, что не все перечисленные объекты сопряжены, например, с мелиоративными системами.
В российском законодательстве используется ряд смежных терминов и соподчиненных понятий, например, наряду с понятием "гидротехнические сооружения" во многих актах встречается понятие "водохозяйственные сооружения и устройства". К ним относятся гидротехнические сооружения, накопители сточных вод и других жидких отходов независимо от их ведомственной принадлежности и форм собственности либо не имеющие владельца <381>, а также те водохозяйственные сооружения и устройства, которые использовались (по ВК РФ 1995 г.) для осуществления специального водопользования согласно перечню видов специального водопользования (по поверхностным водным объектам), утвержденному Приказом МПР России от 23.10.1998 N 232 "Об утверждении документов по лицензированию пользования поверхностными водными объектами" <382>.
--------------------------------
<381> См.: Постановление Правительства РФ от 27.02.1999 N 237 "Об утверждении Положения об эксплуатации гидротехнического сооружения и обеспечении безопасности гидротехнического сооружения, разрешение на строительство и эксплуатацию которого аннулировано, а также гидротехнического сооружения, подлежащего консервации, ликвидации либо не имеющего собственника" // СЗ РФ. 1999. N 10. Ст. 1249.
<382> БНА. 1999. N 6. С. 3 - 10.
Некоторые виды водопользования производятся с применением различных сооружений, технических средств и устройств. Это:
1) стационарные передвижные и плавучие сооружения по механическому и самотечному забору воды из поверхностных водных объектов;
2) водоотводящие сооружения, предназначенные для сброса в поверхностные водные объекты промышленных, коммунально-бытовых, коллекторно-дренажных (кроме осушительных систем), ливневых и других сточных вод, а также вод, откачиваемых из шахт, карьеров, разрезов;
3) плотины, шлюзы и другие водорегулирующие сооружения (в том числе временные перегораживающие сооружения);
4) гидравлические электростанции (приплотинные, деривационные, приливные, гидроаккумулирующие);
5) платформы и искусственные острова;
6) оросительные, обводнительные и оросительно-обводнительные мелиоративные системы;
7) водохозяйственные сооружения тепловых станций и атомных электростанций, предприятий ядерного топливного цикла, предназначенные для водоснабжения, сброса отработанных вод, а также для охлаждения вод;
8) землеройная, буровая, грузоподъемная, другая спецплавтехника, используемая при выполнении строительно-монтажных, изыскательских, дноуглубительных, разгрузочно-погрузочных работ (кроме транспортных и по предотвращению вредного воздействия вод), строительстве и эксплуатации сооружений подводных коммуникаций, прокладки кабелей, строительстве мостов, подводных переходов газопроводов, продуктопроводов и при других работах, добыче полезных ископаемых из недр, торфа и сапропеля со дна водного объекта;
9) суда и другие плавательные средства (кроме маломерных), используемые в транспортных целях, а также сплав леса на плотах и в кошелях.
Как видим, только часть из них подпадает под понятие водохозяйственной системы, используемое для целей правового регулирования в данном Кодексе.
6. Требования к строительству гидротехнических сооружений нового водохранилища. По тексту комментируемой статьи эти требования связаны не с водным, а с земельным и гражданским законодательством. Тем не менее некоторые моменты нуждаются в разъяснении именно с позиции доктрины водного (и экологического) права. Это касается понятий "водохранилище" и "зона затопления".
Зона затопления - территория, покрытая водой при максимальном подпорном уровне воды в водохранилище.
О понятии и режиме водохранилища см. комментарий к статье 45.
7. Запреты. Они достаточно многочисленны и устанавливаются не только комментируемой статьей, но и другими актами, в первую очередь Уголовным кодексом РФ и Кодексом РФ об административных правонарушениях.
7.1. Ввод в эксплуатацию объектов, предназначенных для орошения и удобрения земель сточными водами, без создания пунктов наблюдения за водным режимом и качеством воды в водных объектах, не разрешается.
7.2. Юридическое и экологическое значение запрета проектирования прямоточных систем технического водоснабжения. Юридическое его значение состоит в том, что использование прямоточных систем технического водоснабжения пресекается на ранней стадии, т.е. при проектировании, поскольку российское законодательство запрещает осуществление какой-либо строительной и эксплуатационной деятельности без наличия проекта, утвержденного надлежащим образом в установленном законом порядке и с учетом заключения государственной экологической экспертизы, а в ряде случаев и иных экспертиз (см. ст. 12 Федерального закона "Об экологической экспертизе").
7.3. Специфика запрета ввода в эксплуатацию отдельных опасных объектов. Особый запрет по части 5 комментируемой статьи установлен для этапов ввода в эксплуатацию только в отношении двух видов объектов, объединяемых по признаку вещества, на них находящегося. Это объекты транспортировки и хранения нефти и нефтепродуктов. Причем нефть и нефтепродукты находятся на указанных объектах временно.
Транспортирование нефти и нефтепродуктов осуществляется с помощью линейных сооружений (трубопроводов), железнодорожным, морским, речным транспортом. К линейным сооружениям относят собственно трубопроводы и "так называемые площадные объекты, технологически связанные с линейными сооружениями". Например, технически связанные с трубопроводами емкости для хранения и разгазирования конденсата, земляные амбары для аварийного выпуска продукции, технологические установки подготовки продукции к транспорту, головные и промежуточные перекачивающие и наливные насосные станции, резервуары, парки, компрессорные и газораспределительные станции, узлы измерения продукции, наливные и сливные эстакады, станции подземного хранения нефти, газа, пункты подогрева нефти, нефтепродуктов и другие подобные сооружения <383>. К сооружениям, обеспечивающим транспортировку и хранение нефти и нефтепродуктов на железнодорожном, морском и речном транспорте, относятся причалы, портовые сооружения, эстакады.
--------------------------------
<383> См.: Волков Г.А., Голиченков А.К., Хаустов Д.В. Проблемы совершенствования правового регулирования публичных сервитутов для обеспечения строительства и функционирования линейных сооружений // Экологическое право. 2006. N 2. С. 24.
Согласно требованиям части 5 комментируемой статьи на всех указанных объектах, устройствах и сооружениях должны быть обеспечены как оборудование их средствами предупреждения загрязнения водных объектов, так и установка контрольно-предупредительной аппаратуры для обнаружения утечки нефти и нефтепродуктов.
8. Специальные запреты на этапе эксплуатации водохозяйственных систем. В части 6 комментируемой статьи устанавливается несколько запретов.
8.1. Пункт 1 предусматривает запрет сброса неочищенных и необезвреженных сточных вод. При этом указываются юридические критерии отнесения сточных вод к категориям неочищенных и необезвреженных. Это:
а) превышение нормативов допустимого воздействия на водные объекты;
б) превышение нормативов предельно допустимых концентраций вредных веществ в водных объектах.
О понятии, содержании, порядке разработки, утверждения и юридическом значении нормативов см. комментарий к статье 35.
О понятии сброса сточных вод см. комментарий к статьям 44, 56, 57, 58.
Таким образом, данный запрет считается нарушенным в случае любого превышения нормативов без учета наступивших последствий. Санкции в виде ограничения, приостановления, прекращения деятельности по использованию водного объекта для сброса сточных вод могут быть применены согласно части 7 ст. 60 ВК РФ. Их применение не освобождает виновное лицо от мер гражданско-правовой ответственности по возмещению вреда и от обязанности по ликвидации последствий. Возможно и применение конструкции безвиновной ответственности, поскольку транспортировка и хранение нефти и нефтепродуктов осуществляется на (и с помощью) сооружений, установок, средств, относящихся к источникам повышенной опасности (см. комментарий к ст. 69).
При наличии всех прочих обстоятельств, в первую очередь причинения вреда окружающей среде, ее компонентам, жизни и здоровью человека, возможно применение мер уголовной ответственности (по ст. ст. 216, 246, 250, 252 УК РФ) или - с учетом признаков правонарушения и степени его общественной опасности - применение к виновным физическим и юридическим лицам мер административной ответственности по статьям 8.1, 8.2, 8.13 и другим КоАП РФ (см. комментарий к ст. 68).
8.2. Запрет забора (изъятия) водных ресурсов с превышением объема. Данный запрет установлен, во-первых, для предотвращения истощения вод, во-вторых, для предупреждения ухудшения качества водных ресурсов, и, наконец, в-третьих, для обеспечения охраны среды обитания водных биоресурсов и защиты иных законных прав и интересов водопользователей. Порядок и цели забора (изъятия) воды регулируются водным законодательством (см. комментарий к статье 11 Водного кодекса).
В статье 33 ВК РФ определяется порядок установления лимитов и квот забора (изъятия) воды (см. комментарий к ст. 33). За нарушение этого запрета могут быть применены санкции, предусмотренные комментируемой статьей, а также меры гражданско-правовой, административной или уголовной ответственности, в частности, по статье 250 УК РФ, где прямо указано, что истощение поверхностных или подземных вод, источников питьевого водоснабжения либо иное изменение их природных свойств, если это повлекло причинение существенного вреда животному или растительному миру, рыбным запасам, сельскому или лесному хозяйству, влечет уголовное наказание виновных лиц (подробнее см. комментарий к ст. ст. 68 и 69).
8.3. Запрет сброса в водные объекты сточных вод, содержащих биологические и другие вредные вещества. Он отличается по предмету нарушения от иных запретов, сформулированных в части 6 ст. 60 ВК РФ, но совпадает с ними по другим признакам (деяние - сброс, место совершения - водный объект). К предмету в данном случае законодатель отнес два вида вредных веществ.
1. Первый - это биологические (бактериологические) вещества (организмы), являющиеся возбудителями инфекционных заболеваний. Следует полагать, что речь идет о заболеваниях и человека, и животных, и растений. Российское законодательство (экологическое и санитарно-эпидемиологическое) подробно регулирует безопасность обращения с такими веществами, порядок их регистрации, хранения, использования и т.п.
Биологические (бактериологические, микробиологические) вещества. Биологические вещества, потенциально опасные для здоровья человека и окружающей среды, природного и искусственного происхождения, производимые на территории Российской Федерации и закупаемые за рубежом для использования в народном хозяйстве, регистрируются в обязательном порядке по единой системе федерального Регистра потенциально опасных химических и биологических веществ с учетом информации о номенклатуре, производстве и применении этих веществ, их назначении, свойствах, биологическом действии и поведении в окружающей среде. Регистрация и контроль за применением биологических средств защиты растений, регуляторов роста сельскохозяйственных растений и лесных насаждений, фармацевтических препаратов осуществляются в соответствии с иными нормативными правовыми актами. В эту группу веществ в зависимости от степени патогенности (болезнетворности), т.е. способности вызывать инфекционные заболевания других организмов, входят опасные для человека и животных, опасные только для животных, опасные только для растений соединения белковой природы.
Веществами, опасными и для человека, и для животных, являются вирусы, занимающие промежуточное место между сложнейшими химическими веществами и простейшими организмами, не способные к жизнедеятельности вне живых клеток; риккетсии - бактеориоподобные микробы; бактерии, т.е. одноклеточные микроорганизмы; токсины, т.е. продукты жизнедеятельности бактерий или микроскопических грибков (микотоксины); любые рекомбинантные объекты, т.е. генетически измененные микроорганизмы или их фрагменты, которые содержат последовательности (участки) нуклеиновой кислоты, кодирующие факторы патогенности или любого из токсинов.
Патогены, опасные для животных, - это вирусы, бактерии и генетически измененные микроорганизмы. Патогены, опасные для растений, - вирусы, бактерии, микроскопические грибки и генетически измененные микроорганизмы. Особое место занимают генно-инженерно-модифицированные организмы, т.е. любое неклеточное, одноклеточное или многоклеточное образование, способное к воспроизводству и передаче наследственного генетического материала, отличное от природных организмов, полученное с применением методов генной инженерии и содержащее генно-инженерный материал, в том числе гены, их фрагменты, комбинации генов, а также трансгенные организмы - микроорганизмы, генетическая программа которых изменена с помощью методов генной инженерии; токсины - продукты жизнедеятельности микроорганизмов, обладающие ядовитостью (экзотоксины, т.е. белковые продукты, выделяемые бактериями в окружающую среду; определяющие болезнетворные свойства микробов эндотоксины, компоненты бактерий, образующиеся после разрушения бактериальных клеток).
В отношении микробиологических или других биологических агентов и токсинов устанавливается определенный порядок обращения, совокупность требований безопасности, особый порядок экспортного контроля и лицензирования (см. Положение о лицензировании деятельности, связанной с использованием возбудителей инфекционных болезней от 22 января 2007 г.; Положение об осуществлении контроля за внешнеэкономической деятельностью в отношении возбудителей заболеваний (патогенов) человека, животных и растений, генетически измененных микроорганизмов, токсинов, оборудования и технологий от 29.08.2001).
2. Второй вид предмета нарушения данного запрета - вредные вещества, для которых не установлены нормативы ПДК.
Данный запрет в случае его нарушения может повлечь, как и в других случаях, предусмотренных частью 6 статьи 60 ВК РФ, применение ограничения, приостановления либо прекращения деятельности (сброса сточных вод), а также мер гражданско-правовой, административной или уголовной ответственности по статьям 8.2 КоАП РФ, 247, 248 УК РФ (см. комментарий к ст. ст. 68 и 69).
9. Санкции. Они определены в части 7 комментируемой статьи и могут быть реализованы при двух условиях:
а) должны быть нарушены требования к исполнению и охране водных объектов;
б) эти нарушения должны быть совершены при эксплуатации водохозяйственных систем.
Нарушения, допущенные на этапе проектирования или размещения, строительства водохозяйственных систем, могут быть устранены иными способами (предупреждением, вынесением постановления об устранении нарушения и прочее) без ограничения или прекращения (временно либо постоянно) функционирования водохозяйственной системы. Следует в данной ситуации толковать термин "эксплуатация" в более широком смысле, как процесс, охватывающий и реконструкцию водных систем, которая, кстати, может производиться по ходу эксплуатации, и ввод в эксплуатацию, как ее предшествующую стадию.
Собственно порядок применения этих санкций в Водном кодексе РФ не раскрывается. Но все же в ряде его норм содержатся указания на действия уполномоченных лиц (органов), которые при надлежащем их осуществлении можно расценить как реализацию к нарушителям санкций в виде ограничения и прекращения эксплуатации водохозяйственных систем.
Юридические основания для этого содержатся в первую очередь в статье 10, регулирующей порядок принудительного прекращения права пользования водными объектами (см. комментарий к ст. 10), а также в статьях главы 3 ВК РФ, регламентирующих содержание, условия и ответственность водопользователей по договору водопользования или по решению о предоставлении водного объекта в пользование. В отношении подземных водных объектов действует порядок приостановления или прекращения права пользования недрами (ст. ст. 20, 21 Закона Российской Федерации "О недрах").
В отличие от санкций в виде прекращения или ограничения деятельности, т.е. эксплуатации водохозяйственных систем, такая санкция как приостановление имеет более четкое правовое регулирование. Дело в том, что статья 3.12 КоАП РФ предусматривает административное приостановление деятельности. Оно заключается во временном прекращении деятельности лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, юридических лиц, их филиалов, представительств, структурных подразделений, производственных участков, а также эксплуатации агрегатов, объектов, зданий или сооружений, осуществления отдельных видов деятельности (работ), оказания услуг.
Административное приостановление деятельности применяется в случае угрозы жизни или здоровью людей, возникновения эпидемии, эпизоотии, заражения (засорения) подкарантинных объектов карантинными объектами, наступления радиационной аварии или техногенной катастрофы, причинения существенного вреда состоянию или качеству окружающей среды либо в случае совершения административного правонарушения в области оборота наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, в области противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма.
В результате возникает правовая коллизия: приостановление должно быть оформлено решением мирового судьи, а прекращение - органом исполнительной власти или местного самоуправления, принявшим решение о предоставлении водного объекта в пользование