Комментарий к СТ 61 ВК РФ
Статья 61 ВК РФ. Охрана водных объектов при проведении работ
Комментарий к статье 61 ВК РФ:
1. Общий обзор статьи. Она состоит из трех частей, в которых устанавливаются требования охраны водных объектов при проведении некоторых видов работ, связанных с воздействием на состояние водных объектов.
В первой части содержится отсылочная - к экологическому и градостроительному законодательству - норма о порядке проведения строительных, дноуглубительных, взрывных, буровых и иных работ (список, таким образом, является открытым). Эти требования ограничены по пространственному и правовому признакам: речь идет лишь о соблюдении требований по охране водных объектов при ведении работ в границах, во-первых, водоохранных зон, а во-вторых, в границах особо ценных водно-болотных угодий. Кроме того, использован и признак, характеризующий последствия проведения работ: изменение дна и берегов водного объекта. Во второй части комментируемой статьи указаны обязанности водопользователей при заборе (изъятии) водных ресурсов. Как и в других случаях, предусмотренных Водным кодексом РФ, они должны принимать меры по предотвращению вредных последствий.
Но в данной статье указаны цели этих мер:
- предотвращение попадания рыб и других водных биологических ресурсов в водозаборные сооружения;
- предотвращение загрязнения грунтовых вод;
- предотвращение подъема уровня грунтовых вод.
Наконец, в части 3 устанавливается обязанность водопользователей, которые осуществляют орошение, осушение и другие мелиоративные мероприятия, выполнять меры:
а) по охране окружающей среды;
б) по защите водных объектов;
в) по защите водосборных площадей водных объектов.
2. Цели, сфера действия и адресаты статьи.
Цели состоят во введении дополнительных и конкретизирующих положения статей 55, 56 и других статей главы 6 ВК РФ правил. В целом статья предназначена для обеспечения правопорядка при осуществлении специальных видов работ как непосредственно на водном объекте, так и на связанных с ним компонентах (элементах), объектах окружающей среды. Именно поэтому среди целей статьи можно выделить и взаимоподкрепление требований водного, экологического, градостроительного и иного законодательства. Эта статья по своим целям является примером реализации комплексного подхода к охране водных объектов.
Сфера действия статьи рассчитана на широкое применение, так как перечисленные в ней виды работ (строительство, дноуглубление, взрывные, буровые, осушение, орошение и т.д.) ведутся постоянно на самых разных водных объектах страны как часть сельскохозяйственного производства, добычи общераспространенных полезных ископаемых, геологоразведки, обеспечения судоходства, создания транспортной инфраструктуры; предупреждения паводков и т.д. и т.п.
Отсюда адресатами норм являются лица, занятые на такого рода работах в различных сферах экономики (хозяйствования), должностные лица органов, осуществляющих управление, контроль и надзор не только за водопользованием, но и за безопасностью ведения соответствующих работ, охраной окружающей среды, работники правоохранительных органов и прокуратуры, судьи. Статья не содержит прямых запретов, но они подразумеваются и с учетом норм Кодекса об административных правонарушениях и Уголовного кодекса должны соблюдаться весьма широким кругом лиц.
3. Основные понятия. В комментируемой статье вводится ряд понятий, характеризующих виды работ. В отличие от общего понятия "строительство" или "строительство водоохранных систем и гидротехнических сооружений" здесь понятие "строительство" ограничивается его последствиями (или целями) - изменение дна и берегов водного объекта. Понятно, что любое строительство на водном объекте так или иначе меняет (может изменить) конфигурацию берегов водного объекта (или его дно), но указание на место строительства - водоохранную зону и особо ценные водно-болотные угодья - является определяющим. Иными словами, строительство сооружений, зданий, установок и других объектов, проводимое в этих местах, подчиняется требованиям экологического и градостроительного законодательства. В части 3 комментируемой статьи употребляется ряд терминов, характеризующих мелиоративные работы и мероприятия.
Естественно, в статье встречаются и понятия, часто применяемые в других нормах Водного кодекса РФ: водопользователь, водный объект и т.п. (см. комментарий к ст. ст. 1, 5 и др.).
4. Правовое регулирование проведения строительных, дноуглубительных, взрывных и буровых работ в водных зонах и в границах особо ценных водно-болотных угодий. Российское законодательство предусматривает перечень и виды взрывных работ на водных объектах: неотложные дноуглубительные работы на обмелевших реках для поддержания судоходства и других законных видов водопользования, вскрытия ледовых заторов, предотвращения аварий и пр.; текущие (плановые), например, при добыче общераспространенных полезных ископаемых, строительстве дамб, мостов и пр., а также порядок их ведения, включая уведомление органов рыбоохраны и согласование с ними всех планируемых взрывных работ.
О понятии водоохранных зон см. комментарий к статье 65 ВК РФ.
Особо ценные водно-болотные угодья являются разновидностью охраняемых водных объектов (см. комментарий к ст. 66).
5. Содержание специальных обязанностей водопользователей. Такие обязанности определены в части 2 комментируемой статьи.
Во-первых, это предотвращение попадания рыб и других водных биоресурсов в водозаборные сооружения. Оно осуществляется в соответствии с требованиями экологического законодательства об охране рыбных запасов и других водных биоресурсов.
Непринятие мер может выражаться в заборе воды из водоемов и водотоков без разрешения органов по охране рыбных запасов либо в несогласованном месте водозабора, либо с использованием ненадлежащего типа рыбозащитного устройства или без такового, либо с превышением объемов забираемой воды, а также в связи с изменением уровня воды в гидросооружениях, в том числе в водохранилищах, в период массовых миграций и размножения рыбы и водных животных в пределах территорий, занимаемых такими производственными объектами, без согласования со специально уполномоченными органами; непринятии мер для обеспечения рыбохозяйственных попусков в период нереста рыб; необеспечении свободной миграции рыб при пересечении транспортными магистралями мелких рек и ручьев (поверхностных водотоков); непроведении работ по заглублению и фиксации трубопроводов при пересечении рек (для предотвращения всплытия) или необеспечении трубопроводов техническими устройствами, отключающими поврежденные в результате аварии участки, и т.п.
Во-вторых, это осуществление мероприятий по предотвращению загрязнения грунтовых вод и подъема их уровня в результате забора воды из водных объектов.
6. Охрана водных объектов при орошении и проведении иных мелиоративных работ. Об орошении сточными водами см. комментарий к статьям 59 и 60 ВК РФ.
Мелиоративные работы (мероприятия) - согласно статье 2 Федерального закона "О мелиорации земель" представляют собой проектирование, строительство, эксплуатацию и реконструкцию мелиоративных систем и отдельно расположенных гидротехнических сооружений, обводнение пастбищ, создание систем защитных лесных насаждений, проведение культуртехнических работ, работ по улучшению химических и физических свойств почв, научное и производственно-техническое обеспечение указанных работ. В зависимости от характера мелиоративных мероприятий различают следующие типы мелиорации земель: гидромелиорация, агролесомелиорация, культуртехническая мелиорация, химическая мелиорация.
Гидромелиорация состоит в проведении комплекса мелиоративных мероприятий, обеспечивающих коренное улучшение заболоченных, излишне увлажненных, засушливых, эродированных, смытых и других земель, состояние которых зависит от воздействия воды. Гидромелиорация земель направлена на регулирование водного, воздушного, теплового и питательного режимов почв на мелиорируемых землях посредством осуществления мер по подъему, подаче, распределению и отводу вод с помощью мелиоративных систем, а также отдельно расположенных гидротехнических сооружений. К этому типу мелиорации земель относятся оросительная, осушительная, противопаводковая, противоселевая, противоэрозионная, противооползневая и другие виды гидромелиорации земель.
На основании паспортизации мелиоративных систем региональными сельскохозяйственными и водохозяйственными органами совместно разрабатываются предложения и определены объемы работ по реконструкции, восстановлению и ремонту этих систем, магистральных каналов и гидротехнических сооружений.
Подтопление земель представляет собой особую опасность и наблюдается во многих регионах страны - в Астраханской, Нижегородской, Самарской, Саратовской, Иркутской областях, Краснодарском, Ставропольском, Приморском, Хабаровском краях и т.п. В Государственном (национальном) докладе о состоянии и использовании земель в Российской Федерации в 2003 году отмечается, что подтопления различных степеней наблюдаются практически во всех крупных мелиоративных системах, а также на территориях многих городов и других поселений. В России общая площадь территорий, подверженных затоплению, наводнениям различной высоты и характера (половодье, дождевые паводки, нагоны, заторы и пр.), составляет 40 млн. га.
Статистическая справка.
Переувлажненные и заболоченные земли занимают 12,3% площади сельскохозяйственных угодий, в том числе 6,8% - пашни. Процессы заболачивания наиболее характерны для территории Центрального (31,7%), Сибирского (22,8%), Приволжского (10,2%), Уральского (10,2%), Северо-Западного (10%), Дальневосточного (9,7%) и Южного (5,4%) федеральных округов. Упомянутые процессы оказывают негативное воздействие и на территориях, прилегающих к гидросооружениям, дамбам, водохранилищам, дорогам и т.п., и вызывают негативные экологические последствия в виде изменения водного режима, подъема уровня грунтовых вод и прочее (с. 85 - 86 упомянутого доклада). Для борьбы с ними за период 1996 - 2000 гг. было введено в действие водозадерживающих сооружений в виде плотин 146, валов - в погонных километрах 8,5; возведены на 66 га противоселевые, противооползневые и противолавинные сооружения; в 2003 году эти показатели выглядят следующим образом: 46 плотин, 30,9 км валов, 184 га.
Согласно статье 7 Федерального закона "О мелиорации земель" агролесомелиорация земель состоит в проведении комплекса мелиоративных мероприятий, обеспечивающих коренное улучшение земель посредством использования почвозащитных, водорегулирующих и иных свойств защитных лесных насаждений.
Агролесомелиорация - это использование почвозащитных, водорегулирующих и иных свойств защитных лесных насаждений, в том числе противоэрозионных. Она состоит в защите земель от эрозии, во-первых, путем создания лесных насаждений на оврагах, балках, песках, берегах рек и других территориях; во-вторых, это мелиорация полезащитная, реализуемая по границам земель сельскохозяйственного назначения; в-третьих, пастбище-защитная.
В данном случае следует учитывать необходимость реализации комплексного подхода и использования не только агролесомелиоративных, но и культур технических мероприятий, что вызвано зарастанием пастбищ кустарником и мелколесьем во всех субъектах Федерации, изменением качества травостоев, появлением сорняков и ядовитых растений, закочкариванием, особенно на переувлажненных и заболоченных землях.
Агромелиорация тесно связана с культуртехнической мелиорацией, т.е. расчисткой мелиорируемых земель от древесной и травянистой растительности, кочек, пней и мха, от камней и других предметов; мелиоративной обработкой солонцов, рыхлением, пескованием, глинованием, землеванием, плантажом (глубокая вспашка на 50 - 70 см с оборотом пласта) и первичной обработкой почв и т.п.; химической обработкой, которая включает известкование, фосфоритование и гипсование почв (см. комментарий к ст. ст. 8 и 9).
Роль агролесомелиоративных мероприятий. Они имеют важнейшее значение в предотвращении эрозии почв. Их следует рассматривать как многофункциональный, долговременный фактор охраны окружающей среды. Защитные лесные насаждения повышают биоклиматический потенциал прилегающих земель и водных объектов. Под их защитой, как отмечается в литературе, создаются условия для земледелия, возрастает эффективный потенциал севооборотов по сравнению с открытым полем, на 2,5 - 19,3 балла повышается бонитет почв, на защищенных территориях значительно улучшается гидротермический режим, более чем в четыре раза сокращается поверхностный сток, в три раза увеличивается поглощение излишков углекислого и других парниковых газов, оптимизируются процессы почвообразования, чище и полноводнее становятся реки и водоемы, богаче и разнообразнее флора и фауна.
Средняя урожайность сельскохозяйственных культур под защитой лесных полос выше, чем на открытых полях для зерновых, на 18 - 23%, технических - на 20 - 26%, кормовых - на 29 - 41%. Неоценима экологическая и социальная роль защитных/лесных насаждений для малолесных районов. Здесь улучшается комфортность проживания населения. Их эффективность значительно возрастает в комплексе с гидротехническими, агротехническими и другими приемами. Научно обоснованная потребность во всех видах лесных насаждений определена в объеме 14 млн. га. В России на современном этапе имеется только 3,2 млн. га.
В литературе подчеркивается значение агролесомелиорации как средства решения экологических, а не только земельных проблем. Например, используемая при лесомелиорации древесно-кустарниковая растительность оказывает противоэрозионное воздействие, поглощает вредные вещества и снижает шумовое воздействие (поглощает звуковые волны) от расположенных вблизи сельскохозяйственных угодий объектов промышленности, транспорта и связи, создает благоприятные условия по сохранению биоразнообразия и т.п. Современные технологии позволяют внедрять ландшафтные системы земледелия, снижающие минусы мозаичности угодий при проведении мер по охране животного и растительного мира <384>.
--------------------------------
<384> Подробнее см.: Шабалкин И.В. Мелиорация земель как средство решения экологических проблем // Правовые проблемы охраны окружающей среды: Сб. докладов / Под ред. С.А. Боголюбова и др. М.: Наука и кооперативное образование, 2003. Вып. 1. С. 158.
Планирование агролесомелиоративных мероприятий: статистическая справка. В целях получения максимального эффекта от защитного лесоразведения Федеральной целевой программой "Повышение плодородия почв на 2002 - 2005 годы" в обозначенные годы предусматривается:
а) заложить защитные лесные насаждения на площади 513 тыс. га, в том числе 248 тыс. га полезащитных (ветрорегулирующих) лесных полос, 150 тыс. га противоэрозионных стокорегулирующих лесонасаждений на пашне, по оврагам и балкам и 115 тыс. га пастбищезащитных фитомелиоративных насаждений. На склонах более 0,5 противоэрозионные лесные насаждения необходимо размещать поперек склонов и контурно в соответствии с противоэрозионной организацией территории;
б) осуществить реконструкцию и ремонт существующих лесных насаждений на площади 1,7 тыс. га и проведение рубок ухода на площади 75 тыс. га;
в) сосредоточить основные объемы по защитному лесоразведению в регионах Северного Кавказа, Центрально-Черноземного района, Среднего и Нижнего Поволжья, Южного Урала, в Новосибирской, Омской областях и в Алтайском крае как наиболее подверженных деградации почв, в первую очередь для защиты орошаемых земель;
г) провести в течение 2001 - 2004 гг. инвентаризацию защитных лесонасаждений, созданных на землях сельскохозяйственного назначения, и повторять ее каждые 10 лет. На основе полученных материалов разработать и осуществить, начиная с 2004 года, меры, направленные на повышение эффективности созданных защитных насаждений.
Финансирование агролесомелиоративных работ осуществляется в рамках вышеназванной федеральной целевой программы.
Планирование работ по агролесомелиорации. Оно осуществляется в отношении посадки и реконструкции противоэрозионных лесных насаждений, полезащитных лесных полос, пастбище-защитных, фитомелиоративных насаждений на берегах водных объектов и землях, с ними связанных. Надо сказать, что за последние годы объемы работ по осуществлению мелиорации этого типа постепенно возрастают. Так, за период с 1996 по 2000 год были проведены работы по улучшению противоэрозионных лесных насаждений на площади 83,4 тыс. га, в 2001 году - 17,9 тыс. га, в 2002-м - 14,0 тыс. га, в 2003-м - 11,6 тыс. га и в 2004-м - 11,7 тыс. га.
Содержание культуртехнической мелиорации земель. Культуртехническая мелиорация земель состоит из комплекса мелиоративных мероприятий по коренному улучшению земель, включающих в себя расчистку земель от древесной и травяной растительности, кочек, камней, пней и мха, что способствует вовлечению в оборот ранее не используемых или заброшенных земель, улучшению конфигурации полей севооборотов. К культуртехническим работам относятся также глубокое рыхление, пескование, глинование, землевание, плантаж и первичное окультуривание земель. Особое значение придается проведению комплекса этих мероприятий на ранее осушенных землях, а также работ, связанных с закладкой многолетних плодово-ягодных насаждений, хмельников и уходом за ними. При относительно небольших затратах культуртехнические работы значительно повышают экономическую и экологическую эффективность плодородия почв и являются одним из основных условий предотвращения выбытия сельскохозяйственных угодий из оборота. Кроме того, к культуртехнической мелиорации относится мелиоративная обработка солонцов.
Гипсование и мелиоративная обработка солонцовых земель. Солонцовые земли занимают 27,7 млн. га (14,8%) сельскохозяйственных угодий, в том числе пашни 12,4 млн. га (11%). По уровню засоленности, морфологическому строению они характеризуются большим разнообразием и требуют дифференцированных приемов мелиорации. Важнейшими методами мелиорации солонцовых почв являются гипсование и мелиоративная обработка, обеспечивающие вовлечение в пахотный слой из нижележащих подпахотных горизонтов внутрипочвенных запасов гипса и извести.
Отбор первоочередных объектов мелиорации определяется экономическими и экологическими критериями, предусматривающими наиболее высокую отдачу вложенных в мелиорацию затрат, а также повышение экологической устойчивости всего агроландшафта, включающего мелиорируемые земли. К таким объектам относятся как орошаемые солонцовые, так и богарные земли, используемые для возделывания наиболее ценных сельскохозяйственных культур. В соответствии с Федеральной целевой программой "Повышение плодородия почв на 2002 - 2005 годы" минимальный объем планируемых мелиоративных работ в указанный период составил: гипсование - 140 тыс. га, мелиоративная обработка - 185 тыс. га.
Химическая мелиорация земель - это проведение комплекса мелиоративных мероприятий по улучшению химических и физических свойств почв. Химическая мелиорация земель включает в себя известкование почв, фосфоритование почв и гипсование почв.
Статистическая справка.
В Федеральной целевой программе "Повышение плодородия почв в России на 2002 - 2005 годы" были намечены проведение известкования кислых почв на 800 тыс. га в 2002 г., 1400 тыс. га в 2003 г., 2300 тыс. га в 2004 г., но в реальности выполнено только 46%, 26% и 15% задания. Фосфоритование почв в эти же годы проводилось на 40 тыс. га, 41 тыс. га, 42 тыс. га, что составило соответственно 27%, 18% и 13% показателей к заданию. Гипсование солонцовых почв было проведено всего на 3,6 тыс. га в 2002 г., 2,3 тыс. га в 2003 г., 1,6 тыс. га в 2004 г.
Известкование кислых почв. В настоящее время известкования требуют около 40 млн. га земель. В первоочередном порядке предусматривалось проведение известкования 8 млн. га кислых почв, в том числе: 2002 г. - 800 тыс. га; 2003 г. - 1,4 млн. га; 2004 г. - 2,3 млн. га; 2005 г. - 3500 тыс. га. Федеральная программа "Повышение плодородия земель на 2002 - 2005 годы" устанавливала следующие средние нормы внесения известковых удобрений (СаСО3): они рассчитаны с учетом агроэкологических особенностей почв, подлежащих известкованию, и составляют 5,3 т на гектар. На сильнокислых почвах - не менее 8 тонн на гектар. Для выполнения программы предназначалось 42,6 млн. т известковых удобрений (в действующем веществе). Программа предусматривала, что работы по известкованию будут проводиться только по проектам, разрабатываемым проектно-изыскательскими организациями государственной агрохимической службы. Финансирование работ предусматривалось в размере 30% за счет федерального бюджета и 70% за счет бюджетов субъектов Федерации, муниципальных образований и средств землепользователей.
Фосфоритование почв. В первую очередь фосфоритованию подлежат почвы, имеющие низкую обеспеченность подвижным фосфором в сочетании с повышенной кислотностью. Площадь пашни, на которой необходимо провести фосфоритование, в ближайшей перспективе составляет 6,2 млн. га, в том числе на 1,2 млн. га пашни необходимо провести эти работы в первоочередном порядке для создания уравновешенного баланса фосфора. Программа предусматривает увеличение объема работ по фосфоритованию почв: в 2004 году - 320 тыс. га, в 2005-м - 500 тыс. га, а всего за период с 2002 по 2005 год - 1200 тыс. га. Фосфорные и калийные удобрения под основную обработку почвы под зерновые культуры предусматривается вносить на почвах с очень низким, низким и средним содержанием этих элементов. В целях экономии расходов был намечен переход от их ежегодного к периодическому внесению с применением наиболее подходящих фосфоритной муки, хлористого калия.
Экологические требования к проведению мелиоративных мероприятий в общем виде сформулированы в статье 32 Федерального закона "О мелиорации земель". Здесь сказано: "Осуществление мелиоративных мероприятий не должно приводить к ухудшению состояния окружающей природной среды. Мелиоративные мероприятия осуществляются с соблюдением требований земельного, водного, лесного законодательства Российской Федерации, а также законодательства Российской Федерации об охране окружающей природной среды, о недрах, о растительном мире и о животном мире".
7. Юридическая ответственность. Выполнение указанных требований подкрепляется мерами административной ответственности за нарушение правил эксплуатации мелиоративных систем или отдельно расположенных гидротехнических сооружений; за повреждение мелиоративной системы, а равно защитного лесного насаждения, сооружение трубопроводов и других объектов без разрешения специально уполномоченного органа (ст. 10.10 КоАП РФ), а также за проведение мелиоративных работ с нарушением проекта (ст. 10.9 КоАП РФ).