Комментарий к СТ 59 ВК РФ
Статья 59 ВК РФ. Охрана подземных водных объектов
Комментарий к статье 59 ВК РФ:
1. Общий обзор статьи. Она состоит из пяти частей, в которых устанавливаются запреты и требования по охране подземных водных объектов при проведении хозяйственной и иной деятельности, обязанности водопользователей по осуществлению специальных мер для предотвращения негативных воздействий на подземные воды. Такого рода общие обязанности сформулированы в частях 1 и 5 комментируемой статьи, а для особых ситуаций использования недр со вскрытием водоносных горизонтов - в части 4.
В части 2 установлен запрет размещения сооружений, опасных для состояния подземных водных объектов (кладбищ, скотомогильников и прочего), и захоронения отходов. Этот запрет ограничен по пространственному признаку - водосборными площадями подземных водных объектов и по целевому признаку - использованием подземных водных объектов для обеспечения питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения.
Часть 3 комментируемой статьи содержит указания на источники права, регулирующие использование сточных вод для орошения и удобрения земель: они относятся к санитарному законодательству. Эта норма выпадает из круга вопросов, регулируемых статьей 59; по всей видимости, ее следовало поместить в статью 56.
Даже если исходить из того, что сточные воды, использованные для орошения и удобрения земель, могут попасть в подземные водные объекты, не менее вероятным является их попадание в поверхностные водные объекты, равно как нарушение требований экологического и санитарного законодательства может привести к загрязнению земель (почв), сельскохозяйственной продукции и иным негативным последствиям.
2. Цели, сфера действия и адресаты статьи.
Цели состоят в обеспечении порядка деятельности при использовании подземных водных объектов, при ведении работ, которые могут оказать на них вредное воздействие.
Сфера действия. Статья направлена на установление гарантий исполнения требований по охране подземных вод с помощью санитарного, экологического законодательства, законодательства о недрах, а при нарушении запретов - уголовного или административного законодательства.
Предписания статьи рассчитаны на широкое применение: они затрагивают разные области хозяйствования, в том числе коммунального, сельскохозяйственного производства (животноводство и др.), горнодобывающую промышленность и прочее. При этом охрана подземных вод имеет важное значение для обеспечения прав граждан на благоприятную окружающую среду, на надлежащее функционирование систем жизнеобеспечения (водоснабжения) - в случае нехватки водных ресурсов в поверхностных водных объектах в ряде регионов страны главным источником питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения являются именно подземные водные объекты, на охрану здоровья (подземные водные объекты используются в лечебно-оздоровительных целях) и т.п.
Статистическая справка.
На территории Российской Федерации (вне зоны развития многолетней мерзлоты и горно-складчатых областей), по данным Федерального агентства по недропользованию (Роснедра), в 2009 г. весенние максимальные уровни в пределах нормы с отклонениями от нее на величину до +/- 10% многолетней амплитуды были отмечены на Европейской территории России (ЕТР), за исключением ее центральной части и Поволжья. Также в пределах нормы весенние максимальные уровни находились в Предуралье на территории Пермского края и на юге Западной Сибири в пределах территории Томской области и Алтайского края.
Уровни грунтовых вод ниже нормы на 10 - 30% многолетней амплитуды наблюдались в центральной и южной частях ЕТР в пределах Калининградской, Брянской, Орловской, Тульской, Курской, Белгородской, Липецкой, Воронежской, Тамбовской, Саратовской, Ростовской и Волгоградской областей, в Ставропольском крае. Низкое положение весенних максимальных уровней отмечалось на территории Вологодской и Кировской областей, в Предуралье на территории Оренбургской области и в центральной части Республики Башкортостан, а также на юге Западной Сибири в пределах Тюменской и Свердловской областей и в Алтайском крае.
Выше нормы на 10 - 30% многолетней амплитуды весенние максимальные уровни грунтовых вод наблюдались на незначительной части ЕТР в пределах Вологодской области. Также выше нормы положение уровней грунтовых вод отмечалось на юге Западной Сибири в пределах части территории Новосибирской и Омской областей. Максимально высокое положение весенних максимальных уровней, превышающих норму более чем на 30% многолетней амплитуды, фиксировалось на отдельных территориях Брянской, Московской, Тверской, Новгородской, Владимирской, Ивановской, Ярославской областей, а также на севере Калининградской области. Максимальные уровни грунтовых вод наблюдались в Поволжье на отдельных площадях территории Саратовской, Самарской, Ульяновской, Пензенской областей, Чувашской Республики, республик Марий Эл и Татарстан, Пермского края.
Высокое положение уровней грунтовых вод вызвало подтопление некоторых городов и населенных пунктов Российской Федерации, расположенных в пониженных частях рельефа. Подтопление отмечалось в Республике Хакасия; Брянской (н. п. Шемякино и Тарасовка, пос. Выгоничи), Ростовской, Нижегородской (города Нижний Новгород, Дзержинск, Правдинск, Заволжск, Балахна, Бор, Лысково, села Михайловское, Разнежье, Макарьево), Новосибирской и Иркутской областях; в зоне влияния водохранилищ - в Воронежской (Воронежское водохранилище), Смоленской (Десногорское и Вазузское водохранилища), Иркутской (Иркутское и Братское водохранилища) областях, в Республике Марий Эл (Куйбышевское и Чебоксарское водохранилища) и в области подпора уровня морскими водами - в республиках Калмыкия и Дагестан.
Общая величина эксплуатационных запасов подземных вод по состоянию на 1 января 2009 г. составила 95,5 млн. куб. м/сут., в том числе по сумме категорий А + В + С1 - 82,59 млн. куб. м/сут. (табл. 2.4). Степень освоения запасов на разведанных месторождениях подземных вод остается низкой: из 6982 месторождений полностью или частично введено в эксплуатацию лишь 3754 месторождения (54%). Ресурсный потенциал подземных вод России не изменился и составил 869,1 млн. куб. м/сут.
Для удовлетворения питьевых и хозяйственно-бытовых нужд населения и обеспечения водой объектов промышленности из подземных водных источников добыто 23,83 млн. куб. м/сут. При этом по целевому назначению использовано 22,26 млн. куб. м/сут. и 2,48 млн. куб. м/сут. потеряно при транспортировке воды в водопроводно-канализационной сети. При вертикальном дренаже и водоотливе было извлечено 4,60 млн. куб. м/сут. подземных и шахтных вод, из которых 3,69 млн. куб. м/сут. сброшено в гидросеть без использования.
Для различных целей использовано 22,26 млн. куб. м/сут., в том числе: на хозяйственно-питьевое водоснабжение 16,44 млн. куб. м/сут. (74%), производственно-техническое водоснабжение - 5,26 млн. куб. м/сут. (24%), остальные 2% - на орошение земель и обводнение пастбищ. Основная часть подземных вод приходится на питьевое и хозяйственно-бытовое водоснабжение (ХПВ). Использование подземных вод на ХПВ в расчете на одного человека в среднем по России в 2009 г. составило 115 л/сут. По федеральным округам эта величина составляет: Северо-Западный - 45 л/сут.; Приволжский и Дальневосточный - по 98 л/сут.; Уральский - 103 л/сут.; Южный - 105 л/сут.; Сибирский - 114 л/сут. и Центральный - 166 л/сут.
Доля подземных вод в общем балансе хозяйственно-питьевого водоснабжения, как и в прошлые годы, составила 45%. Более 60% городов и поселков городского типа удовлетворяют потребности в питьевой воде, используя подземные воды, около 20% из них имеют смешанные источники водоснабжения. В сельской местности доля подземных вод в хозяйственно-питьевом водоснабжении равна 80 - 85%.
В результате добычи и извлечения подземных вод на отдельных территориях сохраняются сформировавшиеся за многолетний предшествующий период обширные депрессионные воронки. Такие депрессии развиваются в меловых, каменноугольных и девонских водоносных горизонтах Московского и Днепрово-Донецкого артезианских бассейнов (АБ) в пределах г. Москвы, Московской, Тверской, Калужской, Владимирской, Тульской, Курской, Белгородской, Орловской и Брянской областей; в кембрийских и вендских водоносных горизонтах Ленинградского АБ (Ленинградская область, г. Санкт-Петербург); в неоген-четвертичных водоносных комплексах Азово-Кубанского (Краснодарский край, Республика Адыгея) и Восточно-Предкавказского АБ (республики Дагестан и Калмыкия, Ставропольский край); в каменноугольных и пермских водоносных горизонтах Волго-Сурского АБ (Республика Мордовия, Пензенская область); в девонско-каменноугольном водоносном горизонте Большеуральской гидрогеологической складчатой области (Свердловская область); в палеогеновых и меловых водоносных горизонтах Западно-Сибирского АБ (Тюменская, Томская, Новосибирская области). Понижения уровней в наиболее нагруженных частях воронок составляет 70 - 100 м и более (в районах разработки МПИ до 550 м), а их площадь достигает значительных размеров - до 39 тыс. кв. км.
На территории России, по данным государственного мониторинга состояния недр, выявлено 6202 участка загрязнения подземных вод, при этом более 70% участков загрязнения выявлены в грунтовых водоносных горизонтах, обычно не являющихся источниками питьевого водоснабжения населения. По экспертным оценкам, в целом по Российской Федерации доля загрязненных вод не превышает 5 - 6% общей величины их использования для питьевого водоснабжения населения.
Загрязнение 2408 участков (39% общего количества) связано с деятельностью промышленных предприятий, 922 участков (15%) - с сельскохозяйственной деятельностью, 756 участков (12%) - с коммунальным хозяйством, 418 участков (7%) - в результате подтягивания некондиционных природных вод при нарушении режима их эксплуатации; загрязнение 581 участка (9%) обусловлено деятельностью промышленных, коммунальных и сельскохозяйственных объектов (загрязнение подземных вод "смешанное"), а для 1117 участков (18%) источник загрязнения подземных вод не установлен.
Основными загрязняющими подземные воды веществами являются соединения азота (нитраты, нитриты, аммиак или аммоний - на 2598 участках), нефтепродукты (на 1767 участках), сульфаты, хлориды (на 928 участках), тяжелые металлы (медь, цинк, свинец, кадмий, кобальт, никель, ртуть или сурьма - на 457 участках), фенолы (на 388 участках). Для 4410 участков (71%) интенсивность загрязнения подземных вод составляет 1 - 10 ПДК, на 1260 участках (20%) изменяется в пределах 10 - 100 ПДК, на 532 участках (9%) превышает 100 ПДК.
Согласно нормативам СанПиН 2.1.4.1074-01, ГН 2.1.5.1315-03 и ГН 2.1.5.2280-07, чрезвычайно опасной степени загрязнения подземных вод (I класс опасности загрязняющих веществ) подвержены 274 участка (4% общего количества загрязненных участков), высокоопасному (II) - 1103 участка (18%), опасному (III) - 2506 участков (41%) и умеренно опасному (IV) - 1761 участок (28%). Для 558 участков (9%) загрязнения подземных вод класс опасности не определен или загрязняющие вещества отсутствуют в нормативных документах.
Наибольшую экологическую опасность представляет загрязнение подземных вод на водозаборах питьевого водоснабжения, которое за период 1985 - 2008 гг. было отмечено на 3057 водозаборах, преимущественно представляющих собой одиночные эксплуатационные скважины с производительностью менее 1,0 тыс. куб. м/сут.
На крупных водозаборах подземных вод, находящихся в ведении жилищно-коммунального хозяйства городов, как правило, организованы зоны санитарной охраны, в пределах которых в основном соблюдаются требования СанПиН 2.1.4.1110-02 "Зоны санитарной охраны источников водоснабжения и водопроводов питьевого водоснабжения". На малых водозаборах в ряде случаев зоны санитарной охраны либо вообще не созданы, либо хозяйственная деятельность в пределах таких зон не соответствует требованиям указанного выше нормативного документа. Особенно часто отсутствие зон санитарной охраны наблюдается на водозаборах, сооруженных на участках с неоцененными запасами подземных вод. В результате отсутствия зон санитарной охраны на таких водозаборах нередко происходит загрязнение подземных вод. Кроме того, отмечаются случаи неудовлетворительного технического состояния водозаборных скважин <380>.
--------------------------------
<380> Государственный доклад "О состоянии и об охране окружающей среды Российской Федерации в 2009 году" // https://www.mnr.gov.ru/part/?act=more&id=6109&pid=1227.
Адресатами предписаний комментируемой статьи выступает неопределенный круг лиц. Некоторые из них названы в тексте (см. ч. 1 ст. 59), некоторые являются субъектами разных видов деятельности, перечисленных в статье (проектирование, размещение скотомогильников, пользование недрами и т.п.). Статья предназначена и для лиц, осуществляющих экологическое управление (планирование, финансирование природоохранных мероприятий), контроль и надзор за соблюдением законодательства об использовании и охране подземных водных объектов, работников правоохранительных органов, прокуратуры, судей.
3. Основные понятия. Большинство из них содержится и в других статьях Водного кодекса РФ: "физические лица", "юридические лица", "загрязнение", "засорение", "негативное воздействие", "истощение вод" и т.п. (см. комментарий к ст. ст. 1, 5, 55, 56 и др.). Базовыми для данной статьи являются понятия подземных водных объектов и их водосборных площадей, водоносных горизонтов, использования недр, водозаборных сооружений.
3.1. Водосборные площади - территория, сток с которой формирует водный объект.
3.2. Водоносные горизонты - совокупность водоносных пластов, близких по условиям формирования и геологическому строению, гидравлически связанных между собой. Водоносный горизонт является самостоятельной гидродинамической единицей (резервуаром) и обычно имеет общие области питания и разгрузки. Водоносными могут быть слои песка, гравия, гальки, а также известняки и другие трещиноватые массивные породы.
3.3. Водозаборные сооружения - комплекс сооружений и устройств, предназначенных для забора воды из водных объектов с целями удовлетворения потребностей промышленности, сельского хозяйства, хозяйственно-питьевого обеспечения нужд населения и пр.
3.4. Недра - часть земной коры, расположенной ниже почвенного слоя, а при его отсутствии - ниже земной поверхности и дна водоемов и водотоков, простирающаяся до глубин, недоступных для геологического изучения и освоения.
3.5. Использование недр - деятельность по геологическому изучению недр, добыче полезных ископаемых, строительству подземных сооружений, связанных и не связанных с добычей полезных ископаемых, размещению (временному складированию или захоронению) отходов в выработанных шахтах, естественных пустотах и т.п.
4. Содержание требований по охране подземных водных объектов. По части 1 комментируемой статьи они сводятся к принятию мер по предотвращению загрязнения и засорения подземных водных объектов, истощения вод, а также соблюдению нормативов допустимого воздействия на подземные водные объекты (о порядке установления и юридического значения нормативов - см. комментарий к ст. 35).
В части 1 ст. 59 не указано, какие меры в каких случаях должны осуществляться. Здесь определены субъекты принятия мер - это физические и юридические лица, деятельность которых оказывает или может оказать негативное последствие. Поэтому следует обращаться к горному и экологическому законодательству для того, чтобы уяснить как содержание деятельности, так и показатели ее негативных воздействий на подземные водные объекты, т.е. загрязнения, засорения, истощения вод, параметров и условий осуществления предупредительных мер.
1. Статьей 23 Федерального закона "О недрах" предусматриваются следующие требования: охрана месторождений полезных ископаемых от затопления, обводнения, пожаров и других факторов, снижающих качество полезных ископаемых и промышленную ценность месторождений или осложняющих их разработку (п. 7); предотвращение загрязнения недр при проведении работ, связанных с пользованием недрами, особенно при подземном хранении нефти, газа или иных веществ и материалов, захоронении вредных веществ и отходов производства, сброса сточных вод (п. 8); соблюдение уставного порядка консервации и ликвидации предприятий по добыче полезных ископаемых (п. 9).
Таким образом, законодатель обращает особое внимание на осуществление предупредительных мер, например, при сооружении, эксплуатации и ликвидации подземных хранилищ нефти и газа - эти продукты не должны попадать в подземные водные объекты, равно как и дренажные воды, используемые в горных выработках, сточные воды, образовавшиеся при промывке руды, и т.п. и т.д.
2. Еще одна группа требований содержится в части 4 комментируемой статьи. Они сформулированы максимально общим образом - "меры по охране подземных водных объектов". Но здесь указывается ситуация, при возникновении которой такие меры должны быть приняты, - вскрытие водоносных горизонтов при использовании недр. Она может иметь место при строительстве подземных сооружений, ведении буровых работ, добыче (разработке) полезных ископаемых, прокладке кабелей, сооружении иных вспомогательных устройств, связанных и не связанных с добычей полезных ископаемых.
3. Наконец, третья группа требований направлена на охрану не подземных, а поверхностных водных объектов и других объектов окружающей среды, но формулируются эти требования применительно к этапам деятельности по использованию подземных водных объектов, а именно проектированию, размещению.
Другими объектами окружающей среды, в отношении которых должны быть приняты меры охраны, являются почвы (земли), чтобы не допустить, например, их подтопления, затопления, просадки и т.п.; объекты животного мира - в плане охраны среды (мест) их обитания и т.д. К той же группе относится предотвращение вредных воздействий на поверхностные водные объекты при создании водозаборных сооружений на подземных водных объектах.
5. Содержание специального запрета. Он установлен в части 2 комментируемой статьи для обеспечения особой охраны специального объекта - водосборных площадей подземных водных объектов, которые используются или могут быть использованы для целей питьевого или хозяйственно-бытового водоснабжения. Здесь запрещается размещать:
а) места захоронения отходов производства и потребления (см. комментарий к ст. 56 ВК РФ). Отметим, что и в данном случае Водный кодекс РФ опирается на требования Закона Российской Федерации "О недрах" (в пункте 11 ст. 23 предусмотрено требование предотвращения накопления промышленных и бытовых отходов на площадях водосбора и в местах залегания подземных вод, используемых для питьевого или промышленного водоснабжения). Как видим, водное законодательство несколько сужает предписание законодательства о недрах;
б) кладбища;
в) скотомогильники - место для захоронения трупов животных;
г) иные объекты, оказывающие негативное воздействие на состояние подземных вод; такими объектами являются склады пестицидов, хранилища топлива.
6. Использование сточных вод для орошения и удобрения земель. В части 3 комментируемой статьи указано лишь, что оно осуществляется в соответствии с санитарным законодательством.