Комментарий к СТ 10 ВК РФ
Статья 10 ВК РФ. Прекращение права пользования водными объектами
Комментарий к статье 10 ВК РФ:
1. Общий обзор статьи. Статья 10 состоит из шести частей, регулирующих основания прекращения права пользования водными объектами, в том числе принудительного прекращения, а также процессуальные вопросы, связанные с прекращением указанного права. В ней содержатся правила, выполнение которых обязательно для водопользователя, так как при заключении договора водопользования стороны обязались соблюдать предписания, предусмотренные ВК РФ.
2. Цели, сфера действия и адресаты статьи. Прекращение водных прав является одним из ключевых вопросов в водном праве и представляет собой утрату субъектом всех правомочий пользования в отношении водных объектов либо их частей, а также водных ресурсов, в результате чего эти правомочия переходят к другому субъекту или субъектам водного права либо перестают существовать. Прежде всего в соответствии со статьей 10 ВК РФ установлен приоритет норм гражданского законодательства в основании прекращения права пользования водными объектами.
В части 1 комментируемой статьи предусмотрено, что право пользования поверхностными водными объектами прекращается по основаниям и в порядке, которые установлены гражданским законодательством и комментируемым Кодексом. Прекращение водных прав допустимо применительно как к водному объекту, находящемуся в частной собственности (пруды и обводненные карьеры), так и по отношению к водным ресурсам, например, в случае неиспользования водного объекта в установленные договором водопользования или решением о представлении водного объекта в пользование сроки. Прекращение может осуществляться при необходимости использования водных объектов для государственных или муниципальных нужд, а также в целях перераспределения водных ресурсов или при реализации юридической ответственности за водное правонарушение. Прекращение осуществляется в связи с прекращением концессионного соглашения.
3. История развития законодательства. В соответствии с Водным кодексом РСФСР 1972 г. основания прекращения права водопользования устанавливались применительно к видам водопользования. Оно связывалось с неблагоприятными последствиями для предприятий и требовало жестких ограничений. Различались безусловные основания прекращения, независимо от воли участников правоотношений и основания прекращения, которое зависит от взаимного или одностороннего волеизъявления участников правоотношений. К первому относилось истечение срока водопользования. Ко второму - отказ от водопользования, нарушение правил пользования и охраны.
Между тем компетентному государственному органу предоставлялось право решать, следует ли за нарушение правил пользования водами и охраны лишить пользователя водным объектом права пользования. Водный кодекс РФ 1995 г. расширил основания прекращения права водопользования, отказавшись в определенной мере от административно-правовых процедур прекращения права и усилив гражданско-правовое регулирование оснований прекращения права водопользования. В статье 60 устанавливались основания для прекращения права пользован водным фондом.
В случаях прекращения права пользования водным объектом не по вине водопользователя: смерть водопользователя-гражданина, реорганизация водопользователя - юридического лица, - принадлежащие им права пользования водными объектами переходили к другим лицам в порядке правопреемства.
Реорганизация юридического лица подпадала под переход прав пользования водными объекта. В основе принудительного прекращения права пользования водными объектами лежали различные причины. Это и вина водопользователя в случаях наблюдения им условий и требований, установленных в лицензии на водопользование и договоре пользования водными объектами, и дефицит водных ресурсов в случаях неиспользования в течение года водных объектов, предназначенных для водоснабжения, при ограниченности водных ресурсов и др. Действовало и регулирование прекращения особого пользования водными объектами, предоставленными для обеспечения нужд обороны, федеральных энергетических систем, федерального транспорта, а также для иных государственных и муниципальных нужд.
Для принудительного прекращения права пользования водными объекта предусматривалась особая мера - предупреждение водопользователя о совершенных им нарушениях водного законодательства и устранении их в установленные сроки. Прекращение прав пользования водными объектами, предоставленными в особое пользование, производилось на основании решения Федерального Правительства или органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, которое являлось основанием для аннулирования лицензии на водопользование и расторжения договора пользования водным объектом.
Статья 10 ВК РФ 2006 года определила основания непринудительного прекращения права пользования и основания принудительного прекращения права пользования водными объектами. Право пользования поверхностными водными объектами прекращается по основаниям и в порядке, которые установлены гражданским законодательством, Водным кодексом и законодательством о концессионных соглашениях. Право пользования подземными водными объектами прекращается по основаниям и в порядке, которые установлены законодательством о недрах.
Основаниями принудительного прекращения права пользования водными объектами по решению суда являются:
1) нецелевое использование водного объекта;
2) использование водного объекта с нарушением законодательства;
3) неиспользование водного объекта в установленные договором водопользования или решением о предоставлении водного объекта в пользование сроки.
Принудительное прекращение права пользования водными объектами для государственных или муниципальных нужд осуществляется исполнительными органами государственной власти или органами местного самоуправления в пределах их компетенции в соответствии с федеральными законами.
4. Классификация оснований прекращения водных прав. Основания прекращения водных прав можно разделить на две группы: общие и специальные.
К общим относятся смерть физического лица, истечение срока договора водопользования при непродлении его на новый срок, реорганизация, ликвидация, прекращение деятельности, ликвидация юридического лица, необходимость использования водных объектов для государственных или муниципальных нужд, нецелевое использование, использование водного объекта с нарушением водного законодательства, отчуждение земельного участка с расположенным на нем прудом или обводненным карьером, уничтожение водного объекта (пруда или обводненного карьера), обращение на него взыскания, реквизиция, конфискация, банкротство, национализация.
Специальными признаются: неиспользование водного объекта в установленный договором водопользования или решением о предоставлении водного объекта в пользование сроки, выморочность, систематическая неуплата водного налога. По иному критерию, т.е. по правомерности, основания прекращения водных прав можно подразделять на основания прекращения в результате правомерных (истечение срока сделки) или неправомерных действий (нецелевое использование водного объекта).
В зависимости от субъективного признака волеизъявления прекращение прав можно делить на добровольное и принудительное.
Добровольное прекращение водных прав может последовать в случае совершения сделок с земельными участками и расположенными на них водными объектами, договорами водопользования.
Принудительное прекращение - в случаях возникновения необходимости для использования их для государственных либо муниципальных нужд, обращения взыскания на земельный участок с расположенным на нем водным объектом, реквизиции, конфискации, принудительного прекращения субъекта права, совершения специального водного правонарушения. Классификация оснований прекращения водных прав может производиться в зависимости от того, прекращаются ли права в связи с совершением действия, наступления события либо истечения срока.
Прекращение водных прав в результате совершения действий подразделено в зависимости от того, связаны ли эти действия с нарушением водного законодательства либо не связаны. Случаи прекращения водных прав в результате действий, не связанных с нарушением водного законодательства, дополнительно разграничены в зависимости от формального основания прекращения - решения субъекта права (сделки), постановления государственного административного органа либо органа местного самоуправления, решения суда.
Водные права прекращаются в случае смерти субъекта водного права. В настоящее время смерть в качестве правопрекращающего факта вытекает из раздела 5 "Наследственное право" ГК РФ, так как смерть является условием открытия наследства (ст. 1113) и перехода прав в порядке наследования (ст. 1110), что влечет прекращение водных прав. Следовательно, водные права субъекта могут быть прекращены из установления юридических фактов, связанных с фиксацией прекращения существования (смерть, регистрация смерти) носителя водных прав.
Указанные факты устанавливаются в порядке особого производства (подразд. 4 разд. 2 ГПК РФ) судом общей юрисдикции при отсутствии спора о праве (гл. 27 ГПК РФ); иначе они устанавливаются в рамках искового производства, а также в случае невозможности подтвердить юридический факт во внесудебном порядке из-за невозможности получения надлежащих документов либо их восстановления (гл. 28 ГПК РФ).
Если же доказательств смерти не имеется, то при отсутствии спора о водных правах таковой спор может быть прекращен на основании решения суда общей юрисдикции в порядке особого производства об объявлении умершим (гл. 30 ГПК РФ). Решение суда будет основанием для регистрации факта смерти и соответствующего дальнейшего прекращения водных прав. В случае спора о праве указанный факт устанавливается в рамках искового производства.
5. Связи норм развития статьи с иными предписаниями. Особый порядок прекращения права пользования водным объектами установлен применительно к пользованию подземными водными объектами законодательством о недрах. В соответствии со статьей 20 Закона Российской Федерации "О недрах" право пользования недрами прекращается:
1) по истечении установленного в лицензии срока ее действия;
2) при отказе владельца лицензии от права пользования недрами;
3) при возникновении определенного условия (если оно зафиксировано в лицензии), с наступлением которого прекращается право пользования недрами;
4) в случае переоформления лицензии с нарушением условий, предусмотренных статьей 17.1 указанного Закона.
Право пользования недрами может быть досрочно прекращено, приостановлено или ограничено органами, предоставившими лицензию, в случаях:
1) возникновения непосредственной угрозы жизни или здоровью людей, работающих или проживающих в зоне влияния работ, связанных с пользованием недрами;
2) нарушения пользователем недр существенных условий лицензии;
3) систематического нарушения пользователем недр установленных правил пользования недрами;
4) возникновения чрезвычайных ситуаций (стихийные бедствия, военные действия и другие);
5) если пользователь недр в течение установленного в лицензии срока не приступил к пользованию недрами в предусмотренных объемах;
6) ликвидации предприятия или иного субъекта хозяйственной деятельности, которому недра были предоставлены в пользование;
7) по инициативе владельца лицензии;
8) непредставления пользователем недр отчетности, предусмотренной законодательством Российской Федерации о недрах;
9) по инициативе недропользователя по его заявлению.
Все перечисленные обстоятельства распространяются на прекращение прав пользования подземными водными объектами. При несогласии пользователя недр с решением о прекращении, приостановлении или ограничении права пользования недрами он может обжаловать его в административном или судебном порядке. При пользовании недрами в соответствии с соглашением о разделе продукции право пользования недрами может быть прекращено, приостановлено или ограничено на условиях и в порядке, которые предусмотрены указанным соглашением.
Водные права субъекта могут быть прекращены на основании судебного решения, устанавливающего юридические (правопрекращающие) факты в связи с нецелевым использованием водного объекта, использованием водного объекта с нарушением российского законодательства, неиспользованием водного объекта в установленные договором водопользования или решением о предоставлении водного объекта в пользование сроки. Причем означенные факты устанавливаются судом только после вынесения предупреждения исполнительным органом государственной власти или органом местного самоуправления.
Между тем, в отличие от Водного кодекса 1995 г., сроки неиспользования водных объектов в новом Кодексе не указываются. Особым юридическим фактом, влекущим прекращение водных прав пользования субъекта, является истечение срока действия права. Срок в ряду юридических событий занимает особое место, поскольку является категорией временного порядка, периодом, который учитывается в ее нормальном течении, непрерывном, постоянном и однородно текущем, чем он отличается от юридических событий. Сроки выделяются в особую категорию юридических фактов, поскольку, с одной стороны, они могут быть определены волей людей, а с другой - возникают, длятся и истекают независимо от них - такой особенности не имеется ни у одного юридического события.
Срок действия права пользования водным объектом является диспозитивным в полном объеме, поскольку определяется волей сторон (ст. ст. 610, 689 ГК РФ), хотя закон и допускает установление предельных сроков пользования водными объектами - 20 лет. Срок, определенный годами, месяцами, неделями, днями, часами, истекает в соответствующий час последнего дня последней недели последнего месяца последнего года срока соответственно (ст. 192 ГК РФ). Договор, заключенный на срок, превышающий установленный 20-летний срок, считается заключенным на срок, равный предельному сроку договора.
В случае необходимости использования водных объектов для государственных и муниципальных нужд принимается решение государственных органов и органов местного самоуправления. Принудительное прекращение водных прав субъектов в случае необходимости их использования для государственных или муниципальных нужд базируется на властных полномочиях государства, муниципального образования и должно преследовать коллективные интересы, общеполезную цель. При этом мотивом такого решения являются не чрезвычайные обстоятельства, а интересы развития территории. Поэтому цель, ради которой производится прекращение, как правило, предусматривается планами, программами и т.д.
Требование о прекращении пользования водным объектом вправе принимать органы государственной власти Российской Федерации, ее субъектов и органы местного самоуправления в пределах их компетенции. Если прекращение права пользования водным объектом осуществляется для нужд регионального или местного значения, то решение принимается органом государственной власти субъектов Российской Федерации и самоуправления соответственно.
Перечень случаев, предусмотренный статьей 10, является исчерпывающим и может быть расширен только федеральным законом. Органы государственной власти субъектов Федерации не имеют права устанавливать случаи прекращения водопользования для государственных или муниципальных нужд. Право водопользования не может быть прекращено для муниципальных нужд, если оно подлежит прекращению для нужд государственных.
Прекращение водных прав на основании судебных решений является одним из самых распространенных оснований принудительного прекращения водных прав. Судом устанавливается группа юридических фактов, в силу обстоятельств как связанных, так и не связанных с совершением нарушений российского законодательства.
Статья 10 ВК РФ определяет основания принудительного прекращения права пользования водными объектами по решению суда. Это:
1) нецелевое использование водного объекта;
2) использование водного объекта с нарушением законодательства;
3) неиспользование водного объекта в установленные договором водопользования или решением о предоставлении водного объекта в пользование сроки.
Основания прекращения права пользования водным объектом можно разделить на несколько групп (см. комментарий к ст. 53). Указанные факты устанавливает арбитражный суд, если в деле участвуют юридические лица или граждане-предприниматели, учредители (ст. 27 АПК РФ), или суд общей юрисдикции, если дело затрагивает интересы физических лиц (ст. 22 ГПК РФ). Достаточно распространенными случаями признания договора водопользования или решения о предоставлении водного объекта в пользование недействительными являются несоблюдение предъявляемых к действительности сделок требований российского законодательства об охране окружающей среды, использование водного объекта в сроки, определенные договором или решением.
Кроме того, по заявлению органа местного самоуправления право собственности на землю и расположенный на нем пруд или обводненный карьер, принадлежащие на праве частной собственности физическому или юридическому лицу и иным субъектам права, может быть прекращено в порядке главы 33 ГПК РФ в связи с признанием земельного участка бесхозяйным, в случае, если сведения о собственнике участка отсутствуют или он отказался от прав на участок (ст. 291 ГПК РФ). Прекращение права собственности в данном случае возможно лишь в пользу муниципального образования. При этом муниципальный орган должен выдержать годичный срок при обращении в суд за признанием земельного участка бесхозяйным (ст. 225 ГК РФ). Все прекращения водных прав, связанные с решением суда, подлежат регистрации в специально уполномоченных органах, ведущих водный реестр. Права считаются прекращенными с момента регистрации.
Пункт 3 ст. 11 Закона о концессионных соглашениях определяет, что прекращение концессионного соглашения является основанием для прекращения предоставленных концессионеру прав в отношении земельного участка, лесного участка, водного объекта, участка недр. Концессионное соглашение прекращается:
1) по истечении срока действия концессионного соглашения;
2) по соглашению сторон;
3) в случае досрочного расторжения концессионного соглашения на основании решения суда.
6. Проблемные ситуации и трудности применения. Право пользования водным объектом может быть принудительно прекращено в случае нецелевого использования его по назначению, т.е. грубого нарушения правил рационального использования водных объектов. При нецелевом использовании водного объекта уполномоченный орган государственной власти или местного самоуправления принимает заблаговременно соответствующее решение и предупреждает пользователя о необходимости устранения нарушения (ст. 286 ГК РФ). При отсутствии письменного согласия на предупреждение уполномоченный орган предъявляет иск в суд о принудительном прекращении права пользования. Исключение составляют случаи, когда принудительное прекращение происходит в случаях возникновения необходимости использования водных объектов для государственных и муниципальных нужд (см. ч. 4).
Прекращение судом права пользования судом в случае ненадлежащего использования водного объекта и нецелевого его использования возможно, если пользователь не устранил факта ненадлежащего его использования.
После вступления в силу решения суда о прекращении права водопользования данный факт подлежит регистрации в органе регистрации прав водопользования, который и направляет заявление о государственной регистрации прекращения права на водопользование. При прекращении права пользования водным объектом водопользователь обязан:
1) прекратить в установленный срок использование водного объекта;
2) обеспечить консервацию или ликвидацию гидротехнических и иных сооружений, расположенных на водных объектах, осуществить природоохранные мероприятия, связанные с прекращением использования водного объекта, пользованием водного объекта с учетом интересов других водопользователей и с соблюдением требований рационального использования и охраны водных объектов (см. комментарий к ст. 46 ВК РФ).
Приостановление и ограничение водопользования возможны и в случаях, когда водный объект предоставляется в пользование на основании решения уполномоченного органа власти. К ним относятся: 1) водопользование для сброса сточных вод и (или) дренажных вод (ст. 44); 2) водопользование для разведки и добычи полезных ископаемых (ст. 52); 3) водопользование для сплава леса в плотах и с применением кошелей (ст. 48) и др.
На положения статьи 10 ВК оказали влияние положения ЗК о прекращении права пользования земельными участками (в том числе с водными объектами), прежде всего статья 54 ЗК, в которой принудительное прекращение права пользования земельным участком связывается с предварительным наложением административного штрафа. Указанные в части 3 статьи 10 ВК основания прекращения права пользования водным объектом подпадают под такое административное правонарушение, как "водопользование с нарушением его условий", предусмотренное статьей 7.6 КоАП, изложенной в новой редакции статьей 16 Вводного закона (см. комментарий к ст. 16).
Однако в части 5 статьи 10 ВК говорится не о предварительном наложении штрафа, а о вынесении предупреждения уполномоченным ОГВ или ОМС. Поэтому Министерством природных ресурсов и экологии РФ была утверждена форма Предупреждения о предъявлении требования о прекращении права пользования водным объектом <63>, которая содержит меры предупредительного характера с целью пресечения фактов нарушения законодательства (пункт 6.6 Положения о Федеральной службе по надзору в сфере природопользования, утвержденного Постановлением Правительства от 30.07.2004 N 400). Таким образом, за нарушение условий водопользования, указанных в части 3 статьи 10 ВК, по решению Федеральной службы по надзору в сфере природопользования может быть наложен штраф, а затем после вынесения предупреждения водопользование может быть прекращено по решению суда.
--------------------------------
<63> См.: Приказ Министерства природных ресурсов и экологии РФ от 07.03.2007 N 49 "Об утверждении формы Предупреждения о предъявлении требования о прекращении права пользования водным объектом" // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2007. N 17.
Порядок прекращения пользования водным объектом или его частью должен обязательно быть оговорен в договоре водопользования. На порядок расторжения договора водопользования распространяются нормы ГК РФ об аренде.
Водный кодекс не дает ответа на вопрос о прекращении права водопользования, полученного на основании решения о предоставлении водного объекта в пользование. В соответствии с Постановлением Правительства РФ от 30.12.2006 N 844 "О порядке подготовки и принятия решения о предоставлении водного объекта в пользование" при добровольном прекращении права водопользования водопользователь обязан направить заявление в орган, который принял решение о предоставлении водного объекта в пользование. В случае же принудительного прекращения водопользования после направления водопользователю предупреждения о возможном прекращении водопользования он вправе обратиться в суд с требованием о прекращении права водопользования.