Вы здесь

Комментарий к СТ 65 ВК РФ

Статья 65 ВК РФ. Водоохранные зоны и прибрежные защитные полосы

Комментарий к статье 65 ВК РФ:

1. Общий обзор статьи. Статья включает 18 частей, устанавливающих особенности таких элементов правового режима водоохранных зон и защитных прибрежных полос, как особенности объекта-носителя режима, режимные ограничения и границы их действия в пространстве.

Часть 1 содержит определение и цели установления специального режима осуществления деятельности в границах водоохранных зон.

Часть 2 предусматривает специфическую разновидность зонирования водоохранных зон (в виде прибрежных защитных полос), а также возможность введения дополнительных ограничений в границах прибрежных защитных полос.

Части 3 - 10 устанавливают требования к размерам водоохранных зон и правила определения их границ. При этом часть 7 содержит отсылочную норму к Федеральному закону от 01.05.1999 N 94-ФЗ "Об охране озера Байкал" <405>.

--------------------------------
<405> СЗ РФ. 1999, N 18. Ст. 2220.

Части 11 - 14 устанавливают требования к размерам прибрежных защитных полос и правила определения их границ.

Часть 15 содержит перечень режимных ограничений в границах водоохранных зон, а часть 16 устанавливает допустимые виды воздействия в их границах, а также условия правомерности такого воздействия.

Часть 17 содержит перечень дополнительных режимных ограничений в границах прибрежных защитных полос, возможность которых предусмотрена частью 2 комментируемой статьи.

В соответствии с частью 18 правом устанавливать порядок установления на местности границ водоохранных зон и прибрежных защитных полос наделяется Правительство РФ. Соответственно, Правительство РФ вправе самостоятельно определять субъектов, обязанных устанавливать такие границы на местности.

2. Цели, сфера действия и адресаты предписаний.

Целью статьи является обеспечение повышенной защиты водных объектов от неблагоприятного воздействия посредством введения дополнительных ограничений и запретов на территориях, прилегающих к таким объектам.

Сфера действия статьи чрезвычайно широка, поскольку касается всех водных объектов на территории Российской Федерации.

Поэтому адресатами статьи является неопределенно широкий круг лиц, постоянно или временно использующих территории, прилегающие к водным объектам. Специальным адресатом статьи является Правительство РФ, которое, в свою очередь, вправе определять круг лиц, обязанных устанавливать границы предусмотренных статьей зон на местности. В соответствии с пунктом 3 Правил установления на местности границ водоохранных зон и границ прибрежных защитных полос водных объектов <406> к ним относятся органы государственной власти субъектов Российской Федерации, Федеральное агентство водных ресурсов и его территориальные органы.

--------------------------------
<406> Постановление Правительства РФ от 10.01.2009 N 17 "Об утверждении Правил установления на местности границ водоохранных зон и границ прибрежных защитных полос водных объектов" // СЗ РФ. 2009. N 3. Ст. 415.

3. Основные понятия. Ими являются термины, значение которых было раскрыто выше ("береговая линия", "море", "река", "канал", "ручей", "озеро", "водохранилище" - см. комментарий к ст. 5; "акватория", "водный объект", "истощение вод" - см. комментарий к ст. 1; "среда обитания животного и растительного мира" - см. комментарий к ст. 3). Специфическими для комментируемой статьи являются такие понятия, как "водоохранная зона", "прибрежная защитная полоса", "полоса отвода канала", "населенный пункт", "ливневая канализация", "набережная", "парапет", "водный объект, имеющий особое ценное рыбохозяйственное значение".

3.1. Водоохранная зона. Слово зона (от греческого swvn - пояс) обозначает участок, область, пояс или полосу, обладающие определенным качественным признаком <407>.

--------------------------------
<407> Большая Советская Энциклопедия (в 30 томах) / Гл. ред. А.М. Прохоров. М.: Советская Энциклопедия, 1972. Т. 9. С. 572.

Установление различного рода зон в экологическом законодательстве является одним из способов территориальной охраны путем выделения участков с особыми условиями пользования (см., например, ст. ст. 48 и 49 Федерального закона N 166-ФЗ "О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов" <408>). Зонирование применяется для установления различных правовых режимов для участков пространства, которые до установления зон имели однородный правовой режим <409> (например, выделение функциональных зон внутри национальных парков). Сутью зонирования в природоохранных целях является, как правило, установление в пределах зон ограничений деятельности более жестких, чем в прилежащих к ним участках пространства (например, санитарно-защитные зоны, охранные зоны особо охраняемых природных территорий и т.п.). Установление зон означает установление пространственных и временных рамок действия ограничений хозяйственной или иной деятельности.

--------------------------------
<408> См. подробнее: Комментарий к Федеральному закону от 20.12.2004 N 166-ФЗ "О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов" / Под ред. О.Л. Дубовик. М., 2011.

<409> Поскольку природные комплексы весьма различны по набору компонентов (горы, леса, тундры и т.п.), то здесь имеется в виду однородность по определенному юридическому признаку, а не однородность вообще. - Прим. авт.

Соответственно, различного рода зоны (а также и пояса), установленные в природоохранных целях, являются частным случаем особо охраняемых территорий <410>. Следовательно, необходимыми элементами правового режима природоохранных зон являются режимные ограничения (режим особой охраны), пространственные и, при необходимости, временные границы действия ограничений.

--------------------------------
<410> Об особо охраняемых территориях см. подробнее: Генеральная Ассамблея ООН. Шестьдесят вторая сессия. Пункт 79 (а) предварительной повестки дня. Мировой океан и морское право. Доклад Генерального секретаря. Добавление. A/62/66/Add.2 (русский). С. 41 - 42; Учебно-практический комментарий к земельному законодательству Российской Федерации / Под ред. О.Л. Дубовик. М.: Эксмо, 2006. С. 481 - 482; Каленченко М.М. Правовой режим территориальной охраны морской среды / Под ред. О.Л. Дубовик. М.: Городец, 2009. С. 57 - 65.

В соответствии с частью 1 комментируемой статьи водоохранными зонами являются территории, которые примыкают к береговой линии определенных водных объектов (морей, рек, ручьев, каналов, озер, водохранилищ) и на которых устанавливается специальный режим осуществления хозяйственной и иной деятельности. Специальный режим деятельности устанавливается в следующих целях:

- предотвращение загрязнения, засорения, заиления указанных водных объектов;

- предотвращение истощения их вод;

- сохранение среды обитания водных биологических ресурсов и других объектов животного и растительного мира.

Водоохранные зоны устанавливаются только для водных объектов, прямо предусмотренных комментируемой статьей, а именно: моря, водотоки (реки, ручьи, каналы) водоемы (озера, водохранилища, пруды). Действие комментируемой статьи, очевидно, не распространяется на болота, природные выходы подземных вод, ледники и снежники, а также подземные водные объекты.

Режимные ограничения в водоохранных зонах предусмотрены частью 15 комментируемой статьи и включают в себя запреты на:

1) использование сточных вод для удобрения почв;

2) размещение кладбищ, скотомогильников, мест захоронения отходов производства и потребления, химических, взрывчатых, токсичных, отравляющих и ядовитых веществ, пунктов захоронения радиоактивных отходов;

3) осуществление авиационных мер по борьбе с вредителями и болезнями растений;

4) движение и стоянку транспортных средств (кроме специальных транспортных средств), за исключением их движения по дорогам и стоянки на дорогах и в специально оборудованных местах, имеющих твердое покрытие.

Сводная информация о правилах определения

ширины водоохранных зон

Водный объект

Водоохранная

зона, м <411> Граница отмеряется Прибрежная защитная

полоса (м) при

за пределами

населенных

пунктов

в населенном

пункте нулевом

или

обратном

уклоне

<3

>=3

Море

500 линии

наибольшего

прилива парапета

(при наличии

ливневой

канализации),

а при его

отсутствии -

от береговой

линии

30

40

50

Озеро <412> 50 береговой

линии

Водохранилище

не на

водотоке 50

Водохранилище

на водотоке равняется

ширине

водоохранной

зоны водотока

Озеро,

водохранилище,

имеющие особо

ценное рыбо-

хозяйственное

значение установлены в

соответствии

с законодатель-

ством о

рыболовстве

200 независимо от

уклона

Канал равняется ширине

полосы отвода

30

40

50

Исток

водотока в радиусе

50 м не определено в радиусе 50 м

Водоток

длиной, км <10 <*> <50 >=50 береговой

линии парапета (при

наличии

ливневой

канализации),

а при его

отсутствии -

от береговой

линии

30 <*>

40 <*>

50 <*>

Река, ручей 50 00 00

Водоток в

границах

болот

50

50

--------------------------------
<411> Водоохранные зоны не устанавливаются для рек (их частей), помещенных в закрытые коллекторы.

<412> Для любых озер, водохранилищ, за исключением водохранилищ, расположенных на водотоках. Для озер, водохранилищ площадью менее 0,5 кв. км водоохранная зона, очевидно, не устанавливается.

<*> Ширина прибрежной защитной полосы равняется ширине водоохранной зоны и составляет 50 м независимо от уклона.

Отметим, что границы водоохранных зон могут совпадать в пространстве с особо охраняемыми территориями, предусмотренными земельным, водным законодательством, законодательством о животном мире, водных биологических ресурсах и сохранении среды их обитания.

Например, в соответствии с Правилами установления рыбоохранных зон <413>, границы последних совпадают с границами собственно водоохранных зон. Однако в соответствии с пунктом 14 указанных Правил определены также правила установления ширины рыбоохранных зон прудов, обводненных карьеров, имеющих гидравлическую связь с реками, ручьями, озерами, водохранилищами и морями (50 м). Устанавливать рыбоохранные зоны и обозначать их на местности уполномочено Росрыболовство. Правила обозначения на местности утверждены соответствующим приказом Росрыболовства <414>. Рыбоохранные зоны в отличие от водоохранных зон создаются не по умолчанию (в силу закона), а на основании издания соответствующего акта уполномоченным органом <415>.

--------------------------------
<413> Постановление Правительства РФ от 06.10.2008 N 743 "Об утверждении Правил установления рыбоохранных зон" // СЗ РФ. 2008. N 41. Ст. 4682.

<414> Приказ Росрыболовства от 15.12.2008 N 410 "Об утверждении Порядка установления на местности границ рыбоохранных зон" // БНА РФ. 2009. N 5.

<415> См., например: Приказ Росрыболовства от 20.11.2010 N 943 "Об установлении рыбоохранных зон морей, берега которых полностью или частично принадлежат Российской Федерации, и водных объектов рыбохозяйственного значения Республики Адыгея, Амурской и Архангельской областей" (не опубликован).

В связи с особым значением озера Байкал как объекта Всемирного наследия, его правовой режим и статус регулируется Федеральным законом от 01.05.1999 N 94-ФЗ "Об охране озера Байкал" <416> и принятыми в его исполнение нормативными правовыми актами. К указанным нормативным актам и отсылает часть 7 комментируемой статьи в части установления ширины водоохранных зон данного водного объекта. Согласно части 1 ст. 2 указанного Закона, в Байкальскую природную территорию включается озеро Байкал, его водоохранная зона, прилегающая к озеру Байкал, его водосборная площадь в пределах территории РФ, особо охраняемые природные территории, прилегающие к озеру Байкал, а также прилегающая к озеру Байкал территория шириной до 200 километров на запад и северо-запад от него. Природопользование в границах Байкальской природной территории осуществляется в соответствии с зонированием на центральную экологическую зону (наиболее жесткие ограничения), буферную экологическую зону и экологическую зону атмосферного влияния.

--------------------------------
<416> СЗ РФ. 1999. N 18. Ст. 2220.

В центральную экологическую зону входят собственно озеро Байкал с островами, его водоохранная зона, а также прилегающие к озеру Байкал особо охраняемые природные территории. Нам не удалось обнаружить каких-либо специальных предписаний относительно ширины водоохраной зоны, поэтому они определяются согласно общим правилам комментируемой статьи, то есть составляет 50 м. При этом перечень режимных ограничений в центральной экологической зоне (в том числе) озера Байкал утвержден Постановлением Правительства РФ от 30.08.2001 N 643 "Об утверждении перечня видов деятельности, запрещенных в центральной экологической зоне Байкальской природной территории" <417> и является более жестким, чем предусмотрено комментируемой статьей. Кроме того, действие в пространстве предусмотренных указанным Постановлением ограничений гораздо шире, чем действие в пространстве ограничений, предусмотренных режимом водоохраной зоны.

--------------------------------
<417> СЗ РФ. 2001. N 37. Ст. 3687.

3.2. Прибрежная защитная полоса. По смыслу частей 1 и 2 комментируемой статьи прибрежной защитной зоной является часть водоохраной зоны, в границах которой введены дополнительные ограничения, по сравнению с водоохраной зоной.

Ограничения в границах прибрежной защитной полосы предусмотрены частью 17 комментируемой статьи и включают в себя такие запреты, как запрет на:

- распашку земель;

- размещение отвалов размываемых грунтов;

- выпас сельскохозяйственных животных и организация для них летних лагерей, ванн.

В соответствии с пунктом 8 ст. 27 ЗК РФ запрещается приватизация земельных участков в "пределах береговой полосы", установленной в соответствии с Водным кодексом Российской Федерации.

Сводная информация о правилах определения ширины прибрежных защитных полос представлена в нижеследующей таблице.

3.3. Полоса отвода канала. На сегодняшний день существуют строительные правила <418>, устанавливающие порядок определения и ширину мелиоративных каналов в зависимости от множества факторов. В большинстве случаев, фактическая ширина полос отвода существующих каналов установлена в соответствии с проектной документацией и очень сильно варьирует в зависимости от типа устройства канала (в выемке, полувыемке, насыпи или полунасыпи) и его пропускной способности. Например, нормы отвода земель для мелиоративных каналов СН 474-75 устанавливают порядок определения ширины для мелиоративных каналов с пропускной способностью не более 10 куб. м/с.

--------------------------------
<418> См., например: Нормы отвода земель для мелиоративных каналов СН 474-75.

В качестве приблизительных ориентиров для каналов с пропускной способностью не более 10 м 3/с можно использовать следующие данные.

Ширина полосы отвода для мелиоративных каналов

Мелиоративные каналы,

проходящие по:

Ширина по дну, м Ширина полосы отвода в

бессрочное пользование, м

min max min max

выемке

полувыемке

полунасыпи

насыпи 0,4

0,4

0,4

0,6 3

3

3

3 3,5

11

11

12 17

32

37,5

45

Как следует из таблицы, ширина водоохраной зоны таких каналов будет составлять от 17 до 45 м. В случае определения ширины водозащитной прибрежной полосы по правилам части 11 комментируемой статьи, ее ширина будет составлять от 30 до 50 м. В такой ситуации может водозащитная прибрежная полоса может полностью совпадать с водоохраной зоной либо превышать ее по размерам.

Ширина полос отвода земель для каналов с пропускной способностью воды более 10 куб. м/с, каналов, разрабатываемых взрывным методом, а также проходящих в районах, подверженных оползням и селям, и в населенных пунктах должна определяться проектами, утвержденным в установленном порядке.

3.4. Населенный пункт. Это населенное место (поселение), первичная единица расселения людей в пределах одного застроенного земельного участка (город, поселок городского типа, село и пр.). Обязательный признак населенного пункта - постоянство использования его как места обитания, круглогодично или сезонно <419>.

--------------------------------
<419> Советский энциклопедический словарь. М.: Сов. энциклопедия, 1984. С. 861.

3.5. Ливневая канализация. Под канализацией понимается отведение бытовых, промышленных и сточных вод <420>. Полный перечень терминов и определений, относящихся к канализации закреплен ГОСТ 25150-82 <421>, однако понятие собственно "ливневая канализация" в нем не раскрывается. Для уяснения содержания этого понятия обратимся к Территориальным строительным нормам Московской области <422>. По смыслу раздела 4 указанных Территориальных строительных норм, под ливневой канализацией может пониматься отвод поверхностного стока трех видов (дождевого, талого и поливомоечного), образующегося на застроенных территориях в результате выпадения атмосферных осадков и эксплуатации дорожных покрытий. Такая канализация должна предусматривать также возможность приема дренажных вод из сопутствующих дренажей, теплосетей, общих коллекторов подземных коммуникаций, а также незагрязненных сточных вод промышленных предприятий.

--------------------------------
<420> ГОСТ 19185-73. Гидротехника. Основные понятия. Термины и определения. М.: Издательство стандартов, 1974. С. 3.

<421> ГОСТ 25150-82. Канализация. Термины и определения.

<422> Территориальные строительные нормы. Дождевая канализация. Организация сбора, очистки и сброса поверхностного стока (ТСН ДК-2001 Московской области (ТСН 40-302-2001) (введен в действие распоряжением Минмособлстроя от 30.07.2001 N 120 "О введении в действие Территориальных строительных норм Московской области (ТСН ДК 2001 МО)").

3.6. Набережная. Это ограждающее или защитное сооружение вдоль береговой полосы <423>. С точки зрения гидротехники набережные являются волноотбойными стенами, сооружаемыми для защиты от волнения береговых уступов, в том числе земляного полотна приморских железных и автомобильных дорог. Такие стены иногда называют подпорно-волноотбойными. Волноотбойные стены допускается, по возможности, возводить под защитой пляжа шириной, достаточной для гашения расчетных волн, в комплексе с бунами или волноломами. При проектировании волноотбойных стен следует учитывать рекомендации действующих строительных норм и правил по проектированию подпорных стен <424>.

--------------------------------
<423> ГОСТ 19185-73. Гидротехника. Основные понятия. Термины и определения. М.: Издательство стандартов, 1974. С. 13.

<424> СП 32-103-97. Проектирование морских берегозащитных сооружений. М.: Трансстрой, 1998.

Набережные, как берегоукрепительные, защитные, регуляционные и оградительные сооружения, проектируются с учетом возможности их использования в народнохозяйственных и социальных целях (в качестве причальных, транспортных и других инженерных сооружений, для массового отдыха населения и спортивно-оздоровительных мероприятий) <425>.

--------------------------------
<425> См.: СНиП 2 июня 01-86. Гидротехнические сооружения. Основные положения проектирования. М.: Государственный строительный комитет, 1987.

3.7. Парапет. Слово "парапет" (франц. parapet, итал. parapetto) в русском языке обозначает невысокую сплошную стенку, проходящую по краю крыши, террасы, балкона, вдоль набережной, моста (в качестве заграждения); на гребне плотины, мола, дамбы, в судоходных шлюзах <426>. В строительстве может также обозначать отдельный элемент указанных конструкций <427>. Для целей комментируемой статьи под парапетом следует понимать ограждение, проходящее вдоль набережной.

--------------------------------
<426> Советский энциклопедический словарь. М.: Сов. энциклопедия, 1984. С. 964.

<427> См., например: ГОСТ 23342-91. Изделия архитектурно-строительные из природного камня. Технические условия. М.: Издательство стандартов, 1992. 9 с.

3.8. Уклон берега водного объекта. Понятие "уклон" весьма широко распространено в технических, естественных науках, нормативных актах в сфере технического регулирования <428>. В геодезии им оперируют для описания рельефа местности. С точки зрения геодезии уклон (также наклон) - это показатель крутизны склона, то есть "отношение превышения местности к горизонтальному протяжению, на котором оно наблюдается". Например, уклон, равный 0,015, соответствует подъему 15 м на 1000 м расстояния <429>.

--------------------------------
<428> См., например: ВСН 163-83. Учет деформаций речных русел и берегов водоемов в зоне подводных переходов магистральных трубопроводов (нефтегазопроводов). http://www.complexdoc.ru/ntdtext/487968; ВСН 3-80. Инструкция по проектированию морских причальных сооружений.

<429> Советский энциклопедический словарь. М.: Сов. энциклопедия, 1984. С. 1372.

При проектировании объектов инфраструктуры информация об углах уклона (продольных и поперечных) в месте их предполагаемого расположения должна включаться в состав проектной документации (п. 34 Положения о составе разделов проектной документации и требованиях к их содержанию <430>).

--------------------------------
<430> Постановление Правительства РФ "О составе разделов проектной документации и требованиях к их содержанию" от 16.02.2008 N 87 // СЗ РФ. 2008. N 8. Ст. 744.

Угол уклона измеряется при проведении топографических работ, как правило, методом тригонометрического (геодезического) нивелирования. Следует полагать, что для целей данной статьи учету подлежит угол поперечного уклона.

3.9. Водный объект, имеющий особое ценное рыбохозяйственное значение. Рыбохозяйственный фонд внутренних пресноводных водоемов России включает 22,5 млн. га озер, 4,3 млн. га водохранилищ, 0,96 млн. га сельскохозяйственных водоемов комплексного назначения, 142,9 тыс. га прудов и 523 тыс. км рек. К тому же Российская Федерация также располагает протяженной линией морского побережья (около 60 тыс. км) <431>.

--------------------------------
<431> См.: пункт 2.1 Стратегии развития аквакультуры в Российской Федерации на период до 2020 года (утв. Минсельхозом РФ 10.09.2007).

В целях воспроизводства, сохранения и рационального использования водных биоресурсов объекты рыбохозяйственного значения в соответствии с пунктом 2.1.2 Типовых правил охраны поверхностных вод <432> подразделяются на три категории: высшую, первую и вторую.

--------------------------------
<432> Типовые правила охраны поверхностных вод (утв. Госкомприроды 21.02.1991).

К высшей категории относятся места расположения нерестилищ, массового нагула и зимовальных ям особо ценных и ценных видов рыб и других промысловых водных организмов, а также охранные зоны хозяйств любого типа, осуществляющих искусственное разведение и выращивание рыбы, других водных животных и растений.

К первой категории относят водные объекты, используемые для сохранения и воспроизводства ценных видов рыб, обладающих высокой чувствительностью к содержанию кислорода.

Ко второй категории относят водные объекты, используемые для других рыбохозяйственных целей <433>.

--------------------------------
<433> Подробнее см.: Халчанский С.А. Комментарий к статье 51 // Комментарий к Водному кодексу Российской Федерации / Под ред. О.Л. Дубовик. М.: Эксмо, 2007. С. 282 - 283.

4. Развитие законодательства. Установление водоохранных зон (полос) в целях, аналогичных предусмотренным частью 2 комментируемой статьи, было предусмотрен статьей 91 Водного кодекса РСФСР 1972 г. Содержание ограничений данным Кодексом не предусматривалось, поскольку права по определению порядка их установления и использования были делегированы Совету Министров РСФСР, если иное не было не предусмотрено законодательством Союза ССР. В соответствии со статьей 99 указанного Кодекса в целях поддержания благоприятного водного режима рек, озер, водохранилищ, подземных вод и других водных объектов, для предупреждения водной эрозии почв, заиления водоемов, ухудшения условий обитания водных животных, для уменьшения колебаний стока и т.п. предусматривалось также установление водоохранных зон лесов.

Водным кодексом РФ 1995 г. (ст. 111) были разграничены понятия водоохранных зон и прибрежных защитных зон. Содержание этих понятий по смыслу ВК РФ 1995 г. соответствует современному пониманию с учетом того, что комментируемый Кодекс более четко определяет особенности их правового режима. Особенно это касается режимных ограничений, которые в действующем ВК РФ закреплены законодательно, а не подзаконными актами Правительства РФ.

В комментируемую статью изменения вносились однажды, но затронули сразу несколько частей. Так, в соответствии с пунктом 19 статьи 1 Федеральный закон от 14.07.2008 N 118-ФЗ "О внесении изменений в Водный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" <434> в статью 65 были внесены следующие изменения: изложено в новой редакции предложение 1 части 3; часть 6 дополнена новым предложением; в части 14 слово "поселений" заменено словами "населенных пунктов"; из части 16 исключено слово "размещение"; часть 18 изложена в новой редакции.

--------------------------------
<434> СЗ РФ. 2008. N 29 (ч. 1). Ст. 3418.

Суть изменений, внесенных в часть 3, заключалась в необходимости отражения особенностей морей как специфических водных объектов. В предыдущей редакции граница охранных зон и полос для всех водных объектов за пределами населенных пунктов определялась по береговой линии. В соответствии с действующей редакцией граница охранных зон (полос) морей отмеряется от линии максимального прилива.

До внесения изменений в часть 6, ширина охранных зон (полос) водохранилищ была фиксированной и составляла 50 м. В соответствии с действующей редакцией ширина такой зоны (полосы) водохранилища должна соответствовать ширине аналогичных зон для водотока, на котором организовано водохранилище. Например, если Куйбышевское водохранилище (р. Волга) до внесения изменений имело водоохранную зону шириной 50 м, то теперь она должна составлять 200 м в силу части 4 комментируемой статьи.

Изменение в части 14 (замена слова "поселение" словами "населенный пункт") признано разграничить такие понятия, как "место, где проживают люди" (населенный пункт) от "одной из территориальных единиц местного самоуправления" (поселение <435>).

--------------------------------
<435> См.: ч. 1 ст. 2 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" // СЗ РФ. 2003. N 40. Ст. 3822.

Исключение из части 16 комментируемой статьи слово "размещение" также связано, по нашему мнению, с приведением нормативных правовых актов в соответствие с Градостроительным кодексом РФ от 29.12.2004 N 190-ФЗ <436>, в котором закреплены и систематизированы правила территориального зонирования.

--------------------------------
<436> СЗ РФ. 2005. N 1 (часть 1). Ст. 16.

В оригинальной редакции части 18 комментируемой статьи содержалась отсылка к земельному законодательству в части определения порядка закрепления границ охранных зон (полос). В действующей редакции полномочия по установлению порядка закрепления границ делегированы Правительству РФ.

5. Связь с другими статьями. Положения комментируемой статьи применяются постольку, поскольку это не противоречит правилам охраны от загрязнения болот (ст. 57), ледников и снежников (ст. 58), охраны подземных водных объектов (ст. 59), охраны лесов (ст. 63), а также положением статьи 49 комментируемого Кодекса относительно охраны водных объектов, содержащих лечебные водные ресурсы, зон специальной (ст. 34) и санитарной охраны (ч. 2 ст. 43) источников питьевого и хозяйственно-бытового назначения (см. комментарий к ним).

6. Порядок установления границ. В соответствии с частью 18 комментируемой статьи полномочиями по определению порядка установления на местности водоохранных зон и прибрежных защитных полос наделено Правительство РФ. В соответствии со своими полномочиями Правительство РФ приняло соответствующие Правила <437>.

--------------------------------
<437> Постановление Правительства РФ от 10.01.2009 N 17 "Об утверждении Правил установления на местности границ водоохранных зон и границ прибрежных защитных полос водных объектов" // СЗ РФ. 2009. N 3. Ст. 415.

Согласно Правилам, установление границ направлено на информирование граждан и юридических лиц о специальном режиме осуществления хозяйственной и иной деятельности в границах водоохранных зон и о дополнительных ограничениях хозяйственной и иной деятельности в границах прибрежных защитных полос (п. 2).

В соответствии с пунктом 4 указанных Правил, установление границ водоохраной зоны и ширины прибрежной защитной полосы для каждого водного объекта на местности включает в себя:

а) определение ширины водоохраной зоны и ширины прибрежной защитной полосы;

б) описание границ зоны (полосы), их координат и опорных точек;

в) отображение границ на картографических материалах;

г) установление границ на местности, в том числе посредством размещения специальных информационных знаков.

Сведения о границах водоохранных зон и границах прибрежных защитных полос водных объектов, в том числе картографические материалы, в месячный срок представляются в Федеральное агентство водных ресурсов для внесения их в государственный водный реестр (см. комментарий к ст. 31).

Полномочиями по установлению границ на местности наделены органы государственной власти.

Во-первых, Федеральное агентство водных ресурсов в отношении всех объектов, соответствующие полномочия в отношении которых не были переданы органам государственной власти субъектов РФ. В частности, это моря и (или) их части, водохранилища, которые полностью расположены на территориях соответствующих субъектов Российской Федерации и использование водных ресурсов которых осуществляется для обеспечения питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения 2 и более субъектов Российской Федерации согласно перечню <438>.

--------------------------------
<438> Распоряжение Правительства РФ от 31.12.2008 N 2054-р "Об утверждении Перечня водоемов, которые полностью расположены на территориях соответствующих субъектов Российской Федерации и использование водных ресурсов которых осуществляется для обеспечения питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения двух и более субъектов Российской Федерации" // СЗ РФ. 2009. N 2. Ст. 335.

Во-вторых, органы государственной власти субъектов Российской Федерации в объеме предоставленных им полномочий.

Указанные органы государственной власти обязаны обеспечивать размещение специальных информационных знаков на всем протяжении границ водоохранных зон и прибрежных защитных полос водных объектов в характерных точках рельефа, а также в местах пересечения водных объектов дорогами, в зонах отдыха и других местах массового пребывания граждан и поддержание этих знаков в надлежащем состоянии (п. 6 Правил). Образцы специальных знаков утверждены Приказом Минприроды РФ от 13.08.2009 N 249 "Об утверждении образцов специальных информационных знаков для обозначения границ водоохранных зон и границ прибрежных защитных полос водных объектов" <439>.

--------------------------------
<439> БНА РФ. 2009. N 43.

Собственники земель, землевладельцы и землепользователи земельных участков, на земельные участки которых распространяется режим <440> водоохранных зон и прибрежных защитных полос, обязаны обеспечивать беспрепятственный доступ представителей уполномоченных органов государственной власти в целях осуществления размещения на соответствующих земельных участках специальных информационных знаков и поддержания их в надлежащем состоянии.

--------------------------------
<440> Выделено нами. Из формулировки пункта 7 указанных Правил ("земельных участков, на землях которых находятся водоохранные зоны и прибрежные защитные полосы водных объектов") предполагается, что на земельных участках расположены указанные зоны (полосы). Однако физически указанные зоны (полосы) на участках не находятся. Земельные участки, на которых действуют режимные ограничения, могут входить в состав земель различных категорий с собственным правовым режимом. Предусмотренные комментируемой статьей ограничения являются юридически установленными правилами, действующими в определенных границах, независимо от правового режима земель и земельных участков. Подробнее см.: Крассов О.И. Земельное право: Учеб. М.: Юристъ, 2007. С. 120 - 122.

Перечень водоемов, границы водоохранных зон и прибрежных защитных полос устанавливаются Федеральным агентством водных ресурсов и его территориальными органами <441>.

--------------------------------
<441> Распоряжение Правительства РФ от 31.12.2008 N 2054-р "Об утверждении Перечня водоемов, которые полностью расположены на территориях соответствующих субъектов Российской Федерации и использование водных ресурсов которых осуществляется для обеспечения питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения двух и более субъектов Российской Федерации" // СЗ РФ. 2009. N 2. Ст. 335.

N Наименование водохранилища Место расположения

1. Белгородское водохранилище Белгородская область

2. Богучанское водохранилище Красноярский край, Иркутская область

3. Борисоглебское водохранилище Мурманская область

4. Братское водохранилище Иркутская область

5. Бурейское водохранилище Хабаровский край, Амурская область

6. Вазузское водохранилище Смоленская область, Тверская область

7. Вельевское водохранилище Новгородская область

8. Верхневолжское водохранилище Тверская область

9. Верхне-Рузское водохранилище Московская область

10. Верхне-Свирское водохранили-

ще (речная часть) Ленинградская область

11. Вилюйское водохранилище Республика Саха (Якутия), Иркутская область

12. Волгоградское водохранилище Волгоградская область, Саратовская область

13. Волховское водохранилище Ленинградская область, Новгородская область

14. Воткинское водохранилище Удмуртская Республика, Пермский край

15. Вышневолоцкое водохранилище Тверская область

16. Горьковское водохранилище Ивановская область, Костромская область,

Нижегородская область, Ярославская область

17. Егорлыкское водохранилище Ставропольский край

18. Зейское водохранилище Амурская область

19. Иваньковское водохранилище Московская область, Тверская область

20. Икшинское водохранилище Московская область

21. Иовское водохранилище Республика Карелия, Мурманская область

22. Иремельское водохранилище Республика Башкортостан, Челябинская

область

23. Ириклинское водохранилище Оренбургская область

24. Иркутское водохранилище Иркутская область

25. Истринское водохранилище Московская область

26. Кайтакоски водохранилище Мурманская область

27. Камское водохранилище Пермский край

28. Клязьминское водохранилище Московская область

29. Княжегубское водохранилище Республика Карелия, Мурманская область

30. Колымское водохранилище Магаданская область

31. Краснодарское водохранилище Республика Адыгея, Краснодарский край

32. Красноярское водохранилище Республика Хакасия, Красноярский край

33. Кубанское (Большое)

водохранилище Карачаево-Черкесская Республика

34. Куйбышевское водохранилище Республика Марий Эл, Республика Татарстан,

Чувашская Республика, Самарская область,

Ульяновская область

35. Курское водохранилище Ставропольский край

36. Лесогорское водохранилище Ленинградская область

37. Майнское водохранилище Республика Хакасия, Красноярский край

38. Михайловское водохранилище Курская область, Орловская область

39. Можайское водохранилище Московская область

40. Нарвское водохранилище Ленинградская область

41. Нижнекамское водохранилище Республика Башкортостан, Республика

Татарстан, Удмуртская Республика

42. Новосибирское водохранилище Алтайский край, Новосибирская область

43. Ново-Троицкое водохранилище Ставропольский край

44. Нязепетровское водохранилище Челябинская область

45. Озернинское водохранилище Московская область

46. Пестовское водохранилище Московская область

47. Правдинское водохранилище

(ГЭС-3) Калининградская область

48. Пролетарское водохранилище Республика Калмыкия, Ставропольский край,

Ростовская область

49. Пронское водохранилище Рязанская область, Тульская область

50. Пяловское водохранилище Московская область

51. Раякоски водохранилище Мурманская область

52. Рублевское водохранилище Московская область

53. Рузское водохранилище Московская область

54. Рыбинское водохранилище Вологодская область, Тверская область,

Ярославская область

55. Саратовское водохранилище Самарская область, Саратовская область,

Ульяновская область

56. Саяно-Шушенское водохрани-

лище Красноярский край Республика Тыва, Республика Хакасия

57. Светогорское водохранилище Ленинградская область

58. Сенгилеевское водохранилище Ставропольский край

59. Старооскольское

водохранилище Белгородская область, Курская область

60. Угличское водохранилище Тверская область, Ярославская область

61. Усть-Илимское водохранилище Иркутская область

62. Учинское (Акуловское)

водохранилище Московская область

63. Химкинское водохранилище Московская область

64. Цимлянское водохранилище Волгоградская область, Ростовская область

65. Чебоксарское водохранилище Республика Марий Эл, Чувашская Республика,

Нижегородская область

66. Чограйское водохранилище Республика Калмыкия, Ставропольский край

67. Шапсугское водохранилище Республика Адыгея

68. Шлинское водохранилище Новгородская область, Тверская область

69. Янискоски водохранилище Мурманская область

70. Яузское водохранилище Смоленская область, Тверская область

71. Озеро Байкал Республика Бурятия, Иркутская область

72. Онежское озеро Республика Карелия, Вологодская область,

Ленинградская область

Границы центральной экологической зоны Байкальской природной территории закреплены распоряжением Правительства РФ от 27.11.2006 N 1641-р "О границах Байкальской природной территории" <442>. Год спустя (в 2007 г.) были утверждены единые образцы знаков, обозначающих границы центральной экологической зоны <443>.

--------------------------------
<442> СЗ РФ. 2006. N 49 (2 ч.). Ст. 5256.

<443> Приказ МПР РФ от 05.03.2007 N 46 "Об утверждении единых образцов знаков для обозначения экологических зон Байкальской природной территории и их границ" // БНА РФ. 2007. N 19.

7. Статистическая справка.

По территории России протекает свыше 2,5 миллионов рек с общей длиной более 8 млн. км. Подавляющее большинство из них (94,9%) имеют длину 25 км и менее. На территории страны около 120 тыс. рек длиной более 10 км, их общая протяженность - 2,3 млн. км. Самые длинные реки: Лена, Енисей, Обь, Волга, Амур. Число средних рек, длиной от 101 до 500 км, составляет 2833, или 0,1%, число больших - 214, или всего 0,008%. Большинство рек (90,4%) несут свои воды в Северный Ледовитый и Тихий океаны. В Азово-Черноморском и Каспийском бассейнах, где проживает свыше 65% населения России, насчитывается всего 193942 реки, или 7,5%. В Российской Федерации расположено около 2 млн. пресных и соленых озер. Самые крупные: Байкал, Ладожское, Онежское - во главе с соленым Каспийским морем <444>. Большинство озер (98%) - небольшие (менее 1 кв. км) и мелководные (глубина 1 - 1,5 м), ресурсы их возобновляются очень медленно <445>.

--------------------------------
<444> http://worldgeo.ru/europe/rus

<445> Региональная экономика: Учебник / Под ред. В.И. Видяпина, М.В. Степанова. М.: ИНФРА-М, 2002. С. 181.

На территории России находятся в эксплуатации около 30 тыс. регулирующих речной сток водохранилищ и прудов общим объемом более 800 куб. км. Их суммарный полезный объем составляет 342 куб. км, причем более 90% приходится на водохранилища, имеющие емкость свыше 10 млн. куб. м. Емкостью выше 1 млн. куб. м обладают 2650 водохранилищ. Протяженность береговой линии водохранилищ составляет 75,4 тыс. км.

Из общего количества водохранилищ комплексно используются около 230 объектов, а остальные - только отдельными отраслями хозяйства: для нужд энергетики - 30, сельского хозяйства - 1761, водоснабжения - 297, прочих нужд - 586 объектов.

В первую десятку крупнейших по площади водного зеркала водохранилищ в мире входят Куйбышевское (6,5 тыс. кв. км), Братское (5,5), Волгоградское (3,1), Красноярское (2,0 тыс. кв. км) водохранилища. Самые крупные водохранилища находятся в Восточной Сибири. Средний объем одного водохранилища достигает здесь 26,4 куб. км, на Дальнем Востоке - 7,4 куб. км <446>.

--------------------------------
<446> Доклад "О состоянии и использовании водных ресурсов РФ в 2007 году" // http://protown.ru/information/hide/2820.html.

8. Проблемные ситуации и трудности применения. Большинство спорных ситуаций возникает в связи с нарушением природопользователями правового режима прибрежных защитных полос и водоохранных зон. К основным причинам следует отнести низкий уровень доступности информации о ширине водоохранных зон и водозащитных береговых полос. Это можно сделать, только обратившись к специализированным источникам информации (например, данных Государственного водного реестра, Государственного земельного кадастра). Определить на местности примерную ширину указанных зон (полос), а соответственно, иметь представление о границах дозволенного, могут лишь лица, обладающие специальными знаниями (вид водного объекта, его размеры, в т.ч. площадь или длину, угол уклона берега).

Для иллюстрации достаточно ознакомиться с частью 12 комментируемой статьи. Она содержит правило, согласно которому ширина водоохранных зон проточных и сточных озер и соответствующих водотоков, расположенных в границах болот, устанавливается размере 50 м. Применение данного положения осложняется отсутствием легального определения понятия "болото", граница которого устанавливается "по границе залежи торфа на нулевой глубине". Возникает вопрос о том, куда обращаться за информацией о такой границе.

Что касается водоохранных зон магистральных или межхозяйственных каналов, то указано, что они совпадают по ширине с полосами отводов таких каналов. Однако не установлены правила определения ширины их прибрежных защитных полос. В случае если ширина такой полосы будет определена по общим правилам части 11, то она может быть шире полосы отвода. В таком случае возникает неопределенность относительно состава режимных ограничений и пределы их действия в пространстве.