Комментарий к СТ 51.1 ВК РФ
Статья 51.1 ВК РФ. Использование водных объектов для целей рыболовства
Комментарий к статье 51.1 ВК РФ:
1. Общий обзор статьи. Новая статья, состоящая из одной нормы, имеет отсылочный характер к законодательству о рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов <336>.
--------------------------------
<336> См.: Комментарий к Федеральному закону "О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов" / Под ред. О.Л. Дубовик. М., 2011.
2. Цель, сфера действия и адресаты статьи. Основной целью данной статьи является регулирование рыболовства на водных объектах.
Сфера действия - непосредственно все процессы, связанные с рыболовством на водных объектах. Адресаты статьи - любые лица, осуществляющие пользование водными биологическими ресурсами, законодатели, лица, контролирующие соблюдение норм закона и т.д., а также все, кто интересуется проблемами использования и охраны водных биоресурсов.
3. Основные понятия заимствованы из законодательства о рыболовстве.
3.1. Рыболовство - общее определение для всех видов рыболовства, предусмотренных Законом "О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов". Оно разъясняется как деятельность по добыче (вылову) водных биоресурсов, а также в отдельных случаях - как деятельность по приемке, обработке, перегрузке, транспортировке, хранению и выгрузке уловов водных биоресурсов, производству рыбной и иной продукции из водных биоресурсов. Тем самым понятие "рыболовство" охватывает не только изъятие водных биоресурсов из среды обитания, но и оборот добытого. Из данного определения видно, что понятие рыболовства значительно шире понятия вылова (добычи) водных биоресурсов.
3.2. Рыбное хозяйство - собирательное понятие, включающее в себя рыболовство и сохранение водных биоресурсов, рыбоводство, производство и реализацию рыбной и иной продукции из водных биоресурсов. Дополнительным термином, нуждающимся в рассмотрении, является понятие сохранение водных биоресурсов, под которым следует понимать перечень мер, направленных на поддержание или увеличение численности тех или иных видов водных биоресурсов.
3.3. Законодательство о рыболовстве и сохранении биоресурсов. Правовую основу данной сферы составляет Федеральный закон Российской Федерации от 20.12.2004 N 166-ФЗ "О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов", ряд иных федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации, указы Президента РФ и постановления Правительства РФ.
4. Правовое регулирование рыболовства. Рыболовство (включая добычу водных беспозвоночных и морских млекопитающих) по статье 34 Федерального закона "О животном мире" является одним из способов пользования животным миром <337>. Основу законодательства о водных биологических ресурсах составляет Федеральный закон от 20.12.2004 N 166-ФЗ "О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов" <338>, в соответствии с которым рыболовством признается деятельность по добыче водных биоресурсов, осуществляемая в форме изъятия из среды обитания объектов рыболовства, перечень которых утверждается Росрыболовством России.
--------------------------------
<337> См.: Комментарий к Федеральному закону "О животном мире" / Под ред. О.Л. Дубовик. М., 2010.
<338> СЗ РФ. 2004. N 52 (часть 1). Ст. 5270.
Законодательством о водных биологических ресурсах устанавливаются следующие виды рыболовства:
- промышленное и прибрежное рыболовство;
- рыболовство в научно-исследовательских, контрольных, учебных и культурно-просветительских целях;
- рыболовство в целях рыбоводства, воспроизводства и акклиматизации водных биоресурсов;
- любительское и спортивное рыболовство;
- рыболовство в целях обеспечения ведения традиционного образа жизни и осуществления традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока России.
Правила рыболовства утверждаются отдельно для каждого рыбохозяйственного бассейна. Согласно Закону "О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов" устанавливаются следующие рыбохозяйственные бассейны: Азово-Черноморский, Байкальский, Волжско-Каспийский, Восточно-Сибирский, Дальневосточный, Западно-Сибирский, Западный, Северный.
4.1. Структура правил рыболовства. В правилах рыболовства устанавливаются:
- виды разрешенного рыболовства;
- нормативы, включая нормы выхода продуктов переработки водных биоресурсов, в том числе икры, а также параметры и сроки разрешенного рыболовства;
- ограничения рыболовства и иной деятельности, связанной с использованием водных биоресурсов, отнесенных к объектам рыболовства;
- требования к сохранению водных биоресурсов, отнесенных к объектам рыболовства.
В качестве примера стоит привести Правила рыболовства для Байкальского рыбохозяйственного бассейна, утвержденные Приказом Росрыболовства от 07.04.2009 N 283 <339> (в ред. Приказа Росрыболовства от 22.09.2009 N 846).
--------------------------------
<339> Российская газета. 2009. N 92.
Данными Правилами установлены: промышленное рыболовство, рыболовство в культурно-просветительских целях, любительское и спортивное рыболовство, рыболовство в целях обеспечения традиционного образа жизни и осуществления традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации.
К числу запретных для добычи (вылова) видов водных биоресурсов в Байкальском рыбохозяйственном бассейне относятся: осетровые виды рыб; нельма; валька (за исключением водных объектов рыбохозяйственного значения, расположенных на территории Забайкальского края); линь; таймень (за исключением водных объектов рыбохозяйственного значения бассейнов рек Енисей и Лена, расположенных на территории Иркутской области); ленок в бассейне озера Байкал и в водных объектах рыбохозяйственного значения, расположенных на территории Республики Бурятия; байкальская нерпа, включая щенков-кумутканов.
Также запрещается:
а) применение: тралов; драг; аханов; снюрреводов, мутников; кошельковых неводов; "зыбок" (подъемников), "кривд"; скипастей (ставных речных неводов), за исключением добычи (вылова) отнерестившегося (покатного) омуля байкальского в водотоках, впадающих в озеро Байкал; заездков ("черезовиков");
б) установка (использование): ставных неводов на расстоянии между ними: в озере Байкал - менее 1,5 км, в других озерах и водохранилищах - менее 0,5 км; ставных и плавных (дрифтерных) орудий лова на расстоянии менее 1,5 км от стационарных неводных тоней; сетей и закидных неводов на расстоянии менее 1 км от ставных неводов.
Установлен перечень районов, в которых установлен запрет на добычу водных биоресурсов. Так, запрещается в течение года осуществлять добычу (вылов) водных биоресурсов:
1) в дельте реки Селенга, включая часть указанной реки, ее протоки (в том числе протоки Лобановскую, Северную, Колпинку, Колпиную и Среднее устье), рукава, а также старицы, озера и прибрежную зону озера Байкал, на участке, ограниченном:
- с юга и запада - прямой исходной линией, соединяющей точки с координатами: 52°14' с.ш. - 106°31' в.д. (остров Кондаковский) и 52°21' с.ш. - 106°20' в.д. (акватория озера Байкал);
- с востока - прямой исходной линией, соединяющей точки с координатами: 52°14' с.ш. - 106°31' в.д. (остров Кондаковский) и 52°23' с.ш. - 106°40' в.д. (акватория озера Байкал);
- с севера - линией, равноудаленной на расстоянии 1,5 км от береговой линии озера Байкал, соединяющей вышеуказанные точки с координатами: 52°21' с.ш. - 106°20' в.д. и 52°23' с.ш. - 106°40' в.д.;
2) в реках Фролиха, Правая и Левая Фролиха, Ширильды и их притоках, в озере Фролиха, губе Фролихинская;
3) в Чивыркуйском заливе озера Байкал на участках, ограниченных:
а) прямой исходной линией, проходящей через наиболее удаленные в сторону залива точки мысов Горячинский (Змеевый), Онгоконский, Фертик, и линией, проходящей вдоль береговой линии озера и соединяющей указанные точки мысов Фертик и Горячинский (Змеевый);
б) прямой исходной линией, соединяющей наиболее удаленную в сторону залива точку мыса Безымянный с северной оконечностью острова Бакланий, далее линией, проходящей вдоль береговой линии восточной части острова Бакланий до его южной оконечности, далее прямой линией до наиболее удаленной в сторону залива точки мыса Иркана и далее линией, проходящей вдоль береговой линии до указанной точки мыса Безымянный;
в) прямой исходной линией, соединяющей наиболее удаленную в сторону залива точку мыса Курбулик с южной оконечностью острова Малый Кылтыгей (Голый), далее линией, проходящей вдоль береговой линии западной части острова Малый Кылтыгей (Голый) до его северной оконечности, далее прямыми линиями, последовательно соединяющими наиболее удаленные в сторону залива точки мысов Онгоконский и Курбулик;
- в Баргузинском заливе озера Байкал от мыса Черный до мыса Билютинский в прибрежной зоне шириной 5 км, отмеряемой от береговой линии;
- в реке Ангара ниже плотин Иркутской, Братской и Усть-Илимской ГЭС на протяжении 3 км по всей ширине реки Ангара;
- в озерах Даватчан, Леприндокан, Большой Намаракит, Кулинда, Верхнекичерское;
- в реке Борзя в пределах Ононского района Забайкальского края;
- в Богучанском водохранилище;
- в Иркутском водохранилище, за исключением рыболовства в культурно-просветительских целях.
4.2. Нормативы добычи. Рыболовство осуществляется согласно квотам. Слово "квота" латинского происхождения <340>, в русском языке имеет значение "доля, норма чего-нибудь допускаемого" <341>. Таким образом, квота предполагает нормирование. Под добычей понимается изъятие водных биологических ресурсов из среды обитания.
--------------------------------
<340> Quota (среднелат.) - часть, приходящаяся на каждого. См.: Словарь иностранных слов. М., 1988. С. 225.
<341> Ожегов С.И. Словарь русского языка. М., 1984. С. 242.
Основы нормирования при изъятии компонентов природной среды установлены Федеральным законом от 10.01.2002 N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" <342>. В силу пункта 1 ст. 26 указанного Закона нормативы допустимого изъятия компонентов природной среды - это нормативы, установленные в соответствии с ограничениями объема их изъятия в целях сохранения природных и природно-антропогенных объектов, обеспечения устойчивого функционирования естественных экологических систем и предотвращения их деградации.
--------------------------------
<342> СЗ РФ. 2002. N 2. Ст. 133. См. также: Комментарий к Федеральному закону "Об охране окружающей среды" / Под ред. О.Л. Дубовик. М., 2010.
В соответствии с пунктом 2 ст. 26 закреплен, по существу, покомпонентный принцип нормирования изъятия в соответствии с положениями актов природоресурсного законодательства. Основными источниками регулирования в этой сфере являются ЗК РФ <343>, ВК РФ <344>, ЛК РФ <345>, Федеральные законы: от 24.04.1995 N 52-ФЗ "О животном мире" <346>, от 20.12.2004 N 166-ФЗ "О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов" <347>, от 24.07.2009 N 209-ФЗ "Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" <348>, от 04.05.1999 N 96-ФЗ "Об охране атмосферного воздуха" <349> и Закон РФ от 21.02.1992 N 2395-1 "О недрах" <350>.
--------------------------------
<343> СЗ РФ. 2001. N 44. Ст. 4147. См. также: Учебно-практический комментарий к земельному законодательству Российской Федерации / Под ред. О.Л. Дубовик. М.: Эксмо, 2006
<344> СЗ РФ. 2006. N 23. Ст. 2381. См. также: Практический комментарий к Водному кодексу Российской Федерации / Под ред. О.Л. Дубовик. М.: Эксмо, 2007.
<345> СЗ РФ. 2006. N 50. Ст. 5278. См. также: Комментарий к Лесному кодексу Российской Федерации / Под. ред. О.И. Крассова. М.: Норма, 2007.
<346> СЗ РФ. 1995. N 17. Ст. 1462. См. также: Комментарий к Федеральному закону "О животном мире" / Под ред. О.Л. Дубовик. М., 2010.
<347> СЗ РФ. 2004. N 52 (ч. 1). Ст. 5270.
<348> СЗ РФ. 2009. N 30. Ст. 3735.
<349> СЗ РФ. 1999. N 18. Ст. 2222. См. также: Комментарий к Федеральному закону "Об охране атмосферного воздуха" / Под ред. С.А. Боголюбова. М.: Юстицинформ, 2002.
<350> СЗ РФ. 1995. N 10. Ст. 823.
Нормирование изъятия является одной из мер охраны животного мира в соответствии со статьей 17 Федерального закона "О животном мире". Специальные правила могут устанавливаться для добывания (изъятия из среды обитания) объектов животного мира по территориальному признаку или по другим основаниям сугубо юридического плана.
В комментируемом законе нормирование изъятия не упоминается, однако квоты добычи являются разновидностью нормирования изъятия. В соответствии с пунктом 13 ст. 1 квота добычи (вылова) водных биоресурсов - это часть общего допустимого улова водных биоресурсов, определяемая в целях осуществления рыболовства.
5. Рыбопромысловые участки. Под рыбопромысловым участком понимается акватория, на которой осуществляется добыча (вылов) различных водных биоресурсов. Согласно части 1 комментируемой статьи данная территория состоит из акватории водного объекта рыбохозяйственного значения или ее части.
Границы рыбопромыслового участка. В соответствии с частью 2 комментируемой статьи рыбопромысловый участок формируется в определенных границах для осуществления промышленного рыболовства, прибрежного рыболовства, товарного рыбоводства, рыболовства в целях обеспечения ведения традиционного образа жизни и осуществления традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации, а также для организации любительского и спортивного рыболовства.
Границы рыбопромыслового участка определяются в порядке, установленном федеральным органом исполнительной власти в области рыболовства. Приказ Росрыболовства от 22.04.2009 N 338 "Об утверждении Порядка определения границ рыбопромысловых участков" <351> устанавливает процедуру определения границ рыбопромысловых участков, включающих в себя акватории внутренних вод Российской Федерации, в том числе внутренних морских вод Российской Федерации, и территориального моря Российской Федерации. Данный документ не распространяется на пруды и обводненные карьеры, в которых все рыбы, водные беспозвоночные, водные млекопитающие, водоросли, другие водные животные и растения находятся в собственности граждан и юридических лиц.
--------------------------------
<351> Российская газета. 2009. N 124.
Определение границ рыбопромысловых участков осуществляется в соответствии с Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента РФ и Правительства РФ, международными договорами Российской Федерации в области рыболовства и сохранения водных биоресурсов, нормативными правовыми актами Государственного комитета РФ по рыболовству, Федерального агентства по рыболовству и других федеральных органов исполнительной власти.
Границы рыбопромыслового участка устанавливаются в пределах акватории водного объекта рыбохозяйственного значения или ее части.
Определение границ рыбопромысловых участков осуществляется органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации с учетом предложений научно-исследовательских организаций и (или) федеральных государственных учреждений - по рыболовству и сохранению водных биологических ресурсов, находящихся в ведении Росрыболовства, территориальных управлений Росрыболовства, при участии территориальных органов других заинтересованных федеральных органов исполнительной власти, муниципальных образований и общественных объединений.
Для определения границ рыбопромысловых участков орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации может создавать комиссию. Состав и порядок деятельности комиссии определяется соответствующим органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации. В состав комиссии включаются представители территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации, муниципальных образований, общественных объединений, объединений юридических лиц (ассоциаций и союзов), природоохранных и научных организаций.
Границы рыбопромысловых участков устанавливаются по точкам, указанным в географических координатах. Количество таких точек не может быть меньше трех и зависит от формы площади рыбопромыслового участка.
С целью уточнения границы рыбопромысловых участков могут определяться:
- для прудов, обводненных карьеров, озер и водохранилищ в пределах всей акватории водного объекта рыбохозяйственного значения или ее части и могут выражаться в единицах площади (в гектарах) и (или) в единицах расстояния (длины и ширины в метрах), а также части акватории, границы которой устанавливаются в точках, описанных в географических координатах;
- для рек - шириной, ограничиваясь левой и правой береговыми линиями водного объекта рыбохозяйственного значения, а также длиной русла, выражаемой в метрах. Допускается установление границы рыбопромыслового участка реки от береговой линии и вглубь водного объекта рыбохозяйственного значения. По согласованию с Росрыболовством допускается описание границ речных рыбопромысловых участков не в географических координатах, а в расстояниях (в метрах) от устья к верховью реки с учетом географического рельефа местности;
- для внутренних морских вод Российской Федерации и территориального моря Российской Федерации (морей) - по береговой линии, определяемые двумя и (или) более географическими координатами и вглубь моря, определенные двумя и (или) более географическими координатами, при этом и длина, и ширина участка должны составлять не менее 1000 метров каждая.
Допускается определение границ рыбопромыслового участка, включающего в себя всю акваторию озера или водохранилища, в виде географического названия конкретного водного объекта.
Длина рыбопромыслового участка водных объектов рыбохозяйственного значения определяется по береговой линии водного объекта рыбохозяйственного значения. Береговая линия в пределах границ водного объекта рыбохозяйственного значения определяется:
- во внутренних водах Российской Федерации, за исключением внутренних морских вод, - по среднемноголетнему уровню вод в период, когда они не покрыты льдом (река, ручей, канал, озеро, обводненный карьер), по нормальному подпорному уровню воды (пруд, водохранилище), по границе залежи торфа на нулевой глубине (болото);
- во внутренних морских водах Российской Федерации и территориальном море Российской Федерации - по постоянному уровню воды, а в случае периодического изменения уровня воды - по линии максимального прилива.
Допускается определение границ рыбопромысловых участков на прудах, обводненных карьерах для их включения в перечень рыбопромысловых участков органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в случае, если указанные водные объекты рыбохозяйственного значения находятся в собственности Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
По результатам определения границ рыбопромысловых участков подготавливаются следующие материалы:
- географические карты и (или) схемы водных объектов, с нанесенными границами рыбопромысловых участков;
- список водных объектов рыбохозяйственного значения (или их частей), с указанием границ;
- в случае необходимости - научные обоснования;
- протокол Комиссии по определению границ рыбопромысловых участков.
Указанные материалы в обязательном порядке используются органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации при формировании перечня рыбопромысловых участков соответствующего субъекта Российской Федерации.
При этом стоит отметить, что, как правило, использование рыбопромысловых участков является многоцелевым. Именно поэтому исходя из положений части 3 комментируемой статьи рыбопромысловый участок может использоваться в одной или нескольких из указанных в пункте два целей.
6. Ограничения и запреты. В целях обеспечения сохранения водных биоресурсов и их рационального использования Росрыболовством России в отношении рыболовства могут быть установлены ограничения в виде:
- запрета (закрытия) рыболовства в определенных районах промысла и в отношении отдельных видов водных биоресурсов;
- минимального размера и веса добываемых водных биоресурсов;
- видов разрешаемых орудий и способов добычи водных биоресурсов;
- размера ячеи, конструкции орудий добычи водных биоресурсов;
- объема и состава водных биоресурсов, добыча которых допускается одновременно с добычей водных биоресурсов, указанных в разрешении на вылов водных биоресурсов (разрешенный прилов);
- распределения районов промысла между группами судов, различающихся по орудиям добычи водных биоресурсов, типам и размерам;
- периодов промысла для групп судов, различающихся орудиями добычи (вылова) водных биоресурсов, типами и размерами;
- количества и типов судов, которые могут осуществлять промышленное рыболовство одновременно в одном районе промысла;
- минимального объема добычи (вылова) водных биоресурсов на одно промысловое судно;
- времени выхода в море рыбопромысловых судов для осуществления промышленного рыболовства;
- периода рыболовства в водных объектах рыбохозяйственного значения;
- иных установленных законами ограничений.
Также запрещается добыча редких и находящихся под угрозой исчезновения, занесенных в Красную книгу Российской Федерации и (или) Красную книгу субъекта Российской Федерации видов водных биоресурсов.
В исключительных случаях вылов упомянутых объектов водных биоресурсов допускается на основании разрешений на добычу, цели и порядок выдачи которых определен в Правилах добывания объектов животного мира, принадлежащих к видам, занесенным в Красную книгу Российской Федерации, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 06.01.1997 N 13 <352>.
--------------------------------
<352> СЗ РФ. 1997. N 3. Ст. 385.