Комментарий к СТ 43 ВК РФ

Статья 43 ВК РФ. Использование водных объектов для целей питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения

Комментарий к статье 43 ВК РФ:

1. Общий обзор статьи. Она состоит из 4 частей и регламентирует порядок использования водных объектов для целей питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения.

В первой части комментируемой статьи определяются обязательные признаки поверхностных и подземных водных объектов, используемых в целях питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, и устанавливается юридически значимое основание их статуса, а именно необходимость наличия санитарно-эпидемиологических заключений о их пригодности для указанных целей. Часть 2 является в целом отсылочной нормой и посвящена вопросам установления зон санитарной охраны для указанных категорий водных объектов. Но в то же время в ней устанавливаются основы ведения хозяйственной деятельности и отведения территории для различных видов строительства в зонах санитарной охраны источников питьевого водоснабжения.

Часть 3 комментируемой статьи посвящена порядку использования подземных водных объектов для целей питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения и отсылает к законодательству о недрах. Часть 4 устанавливает случаи, в которых допускается использование подземных вод для целей, не связанных с питьевым и хозяйственно бытовым водоснабжением. При этом данная норма, по сути, является отсылочной к законодательству о недрах.

2. Цели, сфера действия и адресаты статьи.

Основной целью комментируемой статьи является урегулирование порядка использования водных объектов для целей питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения.

Однако ввиду важности предмета регулирования данной нормы представляется возможным выделить несколько дополнительных целей. Ими являются: охрана указанных водных объектов от истощения и нерационального природопользования, обеспечение населения водой для хозяйственно-бытовых целей и питья, обеспечение здоровья, безопасности граждан, а также регламентация правопорядка в сферах водных и санитарно-эпидемиологических отношений на территории России.

Сфера действия статьи распространяется на поведение, осуществляемое в процессе хозяйственно-бытового и питьевого водоснабжения, а также (в некоторых случаях) на отношения недропользования.

Адресатами статьи являются физические и юридические лица, контрольно-надзорные и правоохранительные органы, а также суды.

3. Основные понятия. К ним относятся: "водоснабжение", "загрязнение", "засорение", "подземные и поверхностные водные объекты", "санитарно-эпидемиологическое заключение", "зона санитарной охраны", "законодательство о недрах".

3.1. Водоснабжение - совокупность мероприятий и сооружений, обеспечивающих забор, подготовку, аккумулирование, подачу и распределение воды для нужд населения и промышленности <242>.

--------------------------------
<242> https://slovari.yandex.ru/~книги/Естественные%20науки/Водоснабжение

3.2. Загрязнение. Определение данного понятия целесообразно начать с определений загрязнения, применяющихся в естественных науках.

Одно из определений загрязнения в экологии звучит как "неблагоприятное изменение нашего окружения, являющееся полностью или в основном побочным результатом деятельности человека". Под загрязнением также понимается внесение в ту или иную экологическую систему несвойственных ей живых и (или) неживых компонентов, физических или структурных изменений, прерывающих или нарушающих процессы круговорота и обмена веществ, потока энергии с непременным следствием в виде снижения продуктивности или разрушения этой экосистемы <243>.

--------------------------------
<243> https://slovari.yandex.ru/dict/bezopasnost/article/bez/bez-0203.htm

Французский ученый Ф. Рамад определял загрязнение как "неблагоприятное изменение окружающей среды, которое целиком или частично является результатом человеческой деятельности, прямо или косвенно меняет распределение приходящей энергии, уровни радиации, физико-химические свойства окружающей среды и условия существования живых существ" <244>.

--------------------------------
<244> Передельский Л.В. Экология: Учебник. М.: Проспект, 2008. С. 231.

В словаре по естественным наукам приводится следующее определение загрязнения - привнесение в среду или возникновение в ней новых (нехарактерных для нее) физических, химических или биологических агентов, или превышение естественного среднемноголетнего уровня концентрации тех же агентов в рассматриваемый период <245>.

--------------------------------
<245> https://slovari.yandex.ru/dict/gl_natural/article/121/121_565.HTM

В науке различают следующие виды загрязнения окружающей среды:

1) химическое (тяжелыми металлами, пестицидами, СПАВ, пластмассами и т.п.);

2) физическое (тепловое, шумовое, радиоактивное, электромагнитное);

3) биологическое (биогенное, микробиологическое, чужеродными видами).

Под видами загрязнений понимают также любые нежелательные для экосистемы антропогенные изменения:

- ингредиентное (минеральное и органическое) загрязнение как совокупность веществ, чуждых естественным биогеоценозам (бытовые стоки, ядохимикаты и т.д.);

- параметрическое загрязнение, связанное с изменениями качественных параметров окружающей среды (тепловое, шумовое, радиационное, электромагнитное);

- биоценотическое загрязнение, вызывающее нарушение в составе и структуре популяций живых организмов (направленная интродукция и акклиматизация видов и т.д.);

- стациально-деструкционное загрязнение, связанное с нарушением и преобразованием ландшафтов и экосистем в процессе природопользования (например, в результате добычи полезных ископаемых на морском дне).

Федеральный закон от 10.01.2002 N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" <246> определяет загрязнение окружающей среды как поступление в окружающую среду вещества и (или) энергии, свойства, местоположение или количество которых оказывают негативное воздействие на окружающую среду (т.е. наносит экологический вред). Из этого определения следует, что российский законодатель понимает под загрязнением процесс, приводящий к негативным последствиям (к изменениям свойств окружающей среды), а не процесс, который создает угрозу наступления таких последствий.

--------------------------------
<246> СЗ РФ. 2002. N 2. Ст. 133; См. также: Комментарий к Федеральному закону от 10.01.2002 N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" / Под ред. О.Л. Дубовик. М., 2010.

Однако следует заметить, что понятия загрязнения, предложенные учеными-экологами - значительно более емкие и описывают больше видов загрязнения, чем понятия, используемые правоведами.

3.3. Засорение. Основное отличие засорения от загрязнения заключается в том, что предметы материального мира, выступающие в качестве засоряющих элементов, не вступают во взаимодействие с компонентами природной среды, то есть не меняют их характеристики.

3.4. Санитарно-эпидемиологическое заключение (гигиенический сертификат, санитарно-гигиеническое заключение) - это документ, устанавливающий по результатам экспертизы соответствие (несоответствие) проектной и иной документации, объектов хозяйственной и иной деятельности, продукции, работ, услуг, предусмотренных статьями 12, 13, 15 - 28, 40 и 41 Федерального закона от 30.03.1999 N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" <247>, и государственным санитарно-эпидемиологическим правилам и нормативам. Форма заключения утверждена Приказом Минздрава РФ от 27.10.2000 N 381 "О бланках типовых документов, используемых центрами Госсанэпиднадзора" <248>.

--------------------------------
<247> СЗ РФ. 1999. N 14. Ст. 1650.

<248> БНА. 2000. N 47.

3.5. Зона санитарной охраны - см. пункт 5 комментария к настоящей статье.

3.6. Законодательство о недрах согласно ст. 1 Федерального закона от 21.02.1992 N 2395-1 "О недрах" <249> основывается на Конституции РФ и состоит из комментируемого Закона и принимаемых в соответствии с ним других федеральных законов и иных нормативных правовых актов, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.

--------------------------------
<249> СЗ РФ. 1995. N 10. Ст. 823.

4. Характеристика водных объектов, используемых для целей питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения. Согласно части 1 комментируемой статьи для указанных целей могут использоваться только такие поверхностные и подземные водные объекты, которые защищены от загрязнения и засорения. Пригодность указанных объектов для обозначенных в комментируемой статье целей определяется на основании санитарно-эпидемиологических заключений. Водные объекты подлежат правовой охране от загрязнения и засорения. В статье 56 комментируемого Кодекса содержатся основные требования по защите водных объектов от указанных негативных воздействий (см. комментарий к ст. 56).

Признак пригодности. Согласно статье 19 Федерального закона от 30.03.1999 N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" питьевая вода должна быть безопасной в эпидемиологическом и радиационном отношении, безвредной по химическому составу и должна иметь благоприятные органолептические свойства (ч. 1).

Индивидуальные предприниматели и юридические лица, осуществляющие эксплуатацию централизованных, нецентрализованных систем питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, а также иных систем, обязаны обеспечить соответствие качества питьевой воды указанных систем санитарным правилам (ч. 2).

Непосредственно сами критерии пригодности водных объектов для использования в целях питьевого и (или) хозяйственно-бытового водоснабжения устанавливаются санитарными правилами.

Санитарные правила введены в действие Постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 26.09.2001 N 24 <250>. Указанным Постановлением устанавливаются Санитарно-эпидемиологические правила и нормативы "Питьевая вода. Гигиенические требования к качеству воды централизованных систем питьевого водоснабжения. Контроль качества". Они определяют гигиенические требования к качеству питьевой воды, а также правила контроля качества воды, производимой и подаваемой централизованными системами питьевого водоснабжения населенных мест.

--------------------------------
<250> Российская газета. 2001. N 223.

Рассматриваемые санитарные правила предназначены для индивидуальных предпринимателей и юридических лиц, деятельность которых связана с проектированием, строительством, эксплуатацией систем водоснабжения и обеспечением населения питьевой водой, а также для органов и учреждений, осуществляющих государственный санитарно-эпидемиологический надзор.

Санитарные правила применяются в отношении воды, подаваемой системами водоснабжения и предназначенной для потребления населением в питьевых и бытовых целях, для использования в процессах переработки продовольственного сырья и производства пищевых продуктов, их хранения и торговли, а также для производства продукции, требующей применения воды питьевого качества.

Требования Санитарных правил должны выполняться при разработке государственных стандартов, строительных норм и правил в области питьевого водоснабжения населения, проектной и технической документации систем водоснабжения, а также при строительстве и эксплуатации систем водоснабжения.

Качество питьевой воды, подаваемой системой водоснабжения, должно соответствовать требованиям Санитарных правил.

Санитарные правила содержат разделы, посвященные гигиеническим требованиям и нормативам качества питьевой воды, контролю качества питьевой воды, а также три приложения:

1) Правила установления контролируемых показателей качества питьевой воды и составления рабочей программы производственного контроля качества питьевой воды (приложение 1);

2) Гигиенические нормативы содержания вредных веществ в питьевой воде (приложение 2);

3) Алфавитный указатель вредных веществ в питьевой воде, приведенных в приложении 2 (приложение 3).

При этом гигиенические требования к качеству питьевой воды при нецентрализованном водоснабжении, к качеству питьевой воды, производимой автономными системами водоснабжения, индивидуальными устройствами для приготовления воды, а также реализуемой населению в бутылях или контейнерах, устанавливаются санитарно-эпидемиологических правилами и нормативами "СанПиН 2.1.4.1116-02", введенных в действие Постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 19.03.2002 N 12.

5. Зоны санитарной охраны для водных объектов, используемых для целей питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения. Так, согласно части 2 комментируемой статьи зоны санитарной охраны устанавливаются в соответствии с законодательством о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения. Эта норма воспроизводит требования части 4 ст. 18 Федерального закона от 30.03.1999 N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" <251>.

--------------------------------
<251> СЗ РФ. 1999. N 14. Ст. 1650.

Проекты округов и зон санитарной охраны водных объектов, используемых для питьевого, хозяйственно-бытового водоснабжения и в лечебных целях, утверждаются органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации при наличии санитарно-эпидемиологического заключения о соответствии их санитарным правилам.

В соответствии с частью 5 рассматриваемого Закона границы и режим зон санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения устанавливаются органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации при наличии санитарно-эпидемиологического заключения о соответствии их санитарным правилам.

Пример.

Установлению зон санитарной охраны источников питьевого водоснабжения города Москвы посвящено Постановление Главного государственного санитарного врача РФ от 30.04.2010 N 45 "Об утверждении СП 2.1.4.2625-10" <252>.

--------------------------------
<252> БНА. 2010. N 27.

Рассматриваемые санитарные правила определяют гигиенические требования к организации и санитарному режиму территории и акватории зон санитарной охраны (ЗСО) Московского водопровода. На основании рассматриваемых санитарных правил владельцем водопровода разрабатывается "Проект ЗСО Московского водопровода".

Согласно пункту 1.2.1 рассматриваемых Правил основной целью организации ЗСО является охрана от загрязнения и истощения источников централизованного питьевого водоснабжения, а также водопроводных сооружений и окружающей их территории, влияющей на санитарный режим источника водоснабжения.

В соответствие с пунктом 1.2.4 территория ЗСО относится к зоне ограниченного хозяйственного и градостроительного освоения, где не допускается размещение и развитие промышленного и крупного сельскохозяйственного производства, а развитие населенных мест и размещение новых объектов гражданского строительства ограничивается ассимиляционной способностью почв и водных объектов (их способностью к самоочищению).

5.1. Пояса зон санитарной охраны. Так, для ЗСО станций водоподготовки выделяют следующие виды поясов:

а) 1А пояс ЗСО (строгого режима) включает территорию и акваторию расположения водозаборов, площадок расположения всех водопроводных сооружений, сооружений гидроузлов и каналов, подводящих воду от водозаборов к площадкам водоочистных сооружений, где исключается всякая деятельность, не связанная с нуждами водопровода, в том числе и мероприятия по обезвреживанию осадков сооружений водоподготовки.

Назначение 1А пояса ЗСО - защита места водозабора, водозаборных, водопроводных и гидротехнических сооружений от случайного или умышленного загрязнения и повреждения (пункт 2.2.2 Правил);

1Б пояс ЗСО станции водоподготовки (строгого режима) включает часть акватории источника водоснабжения, притоков первого порядка и их прибрежных территорий в пределах, обеспечивающих постоянство состава воды в месте водозабора.

Назначение 1Б пояса ЗСО станции водоподготовки - защита акватории источника и прибрежной территории от антропогенного воздействия, оказывающего неблагоприятное влияние на постоянство состава воды у места водозабора (пункт 2.2.3 Правил).

б) Второй пояс (пояс ограничений) ЗСО станции водоподготовки включает акваторию источника водоснабжения и территорию первого склона, обращенного в сторону источника водоснабжения, которая простирается по берегам водохранилищ, основных водотоков, а также по берегам притоков первого порядка.

Назначение второго пояса ЗСО станции водоподготовки - защита источника водоснабжения от биологического и химического загрязнения, поступающего с поверхностным и подземным стоком и с судов, находящихся в акватории пояса, а также обеспечение процессов самоочищения воды от имеющегося биологического загрязнения (пункт 2.2.4 Правил).

Для ЗСО гидроузлов также выделяют несколько видов поясов:

а) первый пояс ЗСО гидроузла (строгого режима) включает территорию гидротехнических сооружений и акваторию аванпорта гидроузла, где исключается всякая деятельность, не связанная с нуждами гидроузла (пункт 2.3.2 Правил).

Назначение 1 пояса ЗСО гидроузла - защита акватории источника и прибрежной территории от антропогенного воздействия, оказывающего неблагоприятное влияние на постоянство состава воды у плотины гидроузла, а также гидротехнических сооружений от случайного или умышленного повреждения (пункт 2.3.3 Правил).

б) второй пояс ЗСО гидроузла (пояс ограничений) включает акваторию источника водоснабжения и территорию первого склона, обращенного в сторону источника водоснабжения, которая простирается по берегам водохранилищ, основных водотоков, а также по берегам притоков первого порядка, входящих в гидротехническую систему (пункт 2.3.4 Правил).

Назначение второго пояса ЗСО гидроузлов - защита источника водоснабжения от биологического и химического загрязнения, поступающего с поверхностным и подземным стоком и с судов, находящихся в акватории пояса, а также обеспечение процессов самоочищения воды от имеющегося биологического загрязнения (пункт 2.3.4 Правил).

5.2. Особенности осуществления антропогенной деятельности на территориях зон санитарной охраны. Согласно части 2 комментируемой статьи в указанных зонах осуществление деятельности и отведение территории для жилищного строительства, строительства промышленных объектов и объектов сельскохозяйственного назначения запрещаются или ограничиваются в случаях и в порядке, которые установлены санитарными правилами и нормами в соответствии с законодательством о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения.

Например, согласно пункту 4.1.1 рассматриваемых Правил в границах территории и акватории 1А пояса ЗСО станций водоподготовки допускается только деятельность, связанная с забором, подготовкой, хранением и подачей питьевой воды.

Не допускаются все виды строительства и хозяйственной деятельности, не имеющие непосредственного отношения к эксплуатации, реконструкции и расширению водопроводных сооружений, в том числе прокладка трубопроводов различного назначения, объектов постоянного хранения и переработки твердых промышленных отходов (осадков очистных сооружений водопровода), размещение жилых и хозяйственно-бытовых зданий, рекреационных сооружений, проживание людей.

Согласно пункту 4.2.1 Правил на территории 1Б пояса ЗСО станций водоподготовки запрещаются все виды нового строительства. Не допускаются виды хозяйственной и иной деятельности, приводящие к микробному и химическому загрязнению почвы, грунтовых вод и воды источника, включая притоки первого порядка, в том числе ведение животноводства, применение ядохимикатов, размещение общественных гаражей и ангаров, складов, общественных пляжей.

В акватории 1Б пояса станций водоподготовки не допускается базирование и эксплуатация судов моторного и парусного флота, в том числе водных мотоциклов, кроме случаев проведения надзорных и инспекционных проверок уполномоченными органами.

В соответствии с пунктом 4.2.4 Правил, на территории 1Б пояса ЗСО станций водоподготовки допускается устройство набережных, строительство берегоукреплений и иные работы по благоустройству прибрежных территорий, при условии отсутствия отрицательного влияния на качество воды источника питьевого водоснабжения.

Согласно пункту 4.4.10 Правил пользование акваторией источника питьевого водоснабжения в пределах 2-го пояса ЗСО станций водоподготовки и гидроузлов для купания, туризма, водного спорта и рыбной ловли допускается в установленных местах (зонах рекреации) при соблюдении гигиенических требований к охране поверхностных вод ("СанПиН 2.1.5.980-00. 2.1.5. Водоотведение населенных мест, санитарная охрана водных объектов. Гигиенические требования к охране поверхностных вод. Санитарные правила и нормы"), а также нагрузки на территорию пляжа не более 1000 чел./га, на акваторию - не более 500 чел./га.

Как видно из приведенных примеров, законодательством установлены достаточно строгие ограничения на ведение деятельности в зонах санитарной охраны. Данные меры направлены на обеспечение безопасности населения, а также на сохранение водных ресурсов для настоящих и будущих поколений.

5.3. Надзор за соблюдением режима зон санитарной охраны. Согласно пункту 2.7 Правил государственный санитарно-эпидемиологический надзор за соблюдением режима ЗСО, в том числе согласование документов по предоставлению земельных участков под строительство и реконструкцию, за выполнением предусмотренных санитарно-противоэпидемических мероприятий, а также контроль качества воды источников водоснабжения осуществляются в пределах:

- 1А и 1Б поясов ЗСО станций водоподготовки и 1 пояса гидроузлов - органами, осуществляющими государственный санитарно-эпидемиологический надзор в г. Москве;

- 2-го пояса ЗСО станции водоподготовки и 2-го пояса ЗСО гидроузлов - органами, осуществляющими государственный санитарно-эпидемиологический надзор в Московской, Тверской и Смоленской областях по территориальному принципу.

Согласно пункту 2.6 Правил граждане, индивидуальные предприниматели, юридические лица независимо от их организационно-правовой формы и формы собственности, в том числе собственники, владельцы земельных участков, объектов и хозяйствующие субъекты, оказывающие (или способные оказать) отрицательное влияние на качество воды источников питьевого водоснабжения, несут ответственность за невыполнение санитарно-противоэпидемических мероприятий на территории и акватории зон санитарной охраны.

6. Использование подземных водных объектов для целей питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения. Согласно части 3 комментируемой статьи порядок осуществления данного вида деятельности устанавливается законодательством о недрах.

Таким образом, использование подземных водных объектов для указанных целей должно осуществляться с соблюдением правил использования и охраны недр.

Основные требования по рациональному использованию и охране недр установлены статьей 23 Федерального закона от 21.02.1992 N 2395-1 "О недрах". Согласно пункту 11 указанной нормы наряду с другими к таким требованиям относится предотвращение размещения отходов производства и потребления на водосборных площадях подземных водных объектов и в местах залегания подземных вод, которые используются для целей питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения или промышленного водоснабжения либо резервирование которых осуществлено в качестве источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения.

В случае нарушения требований статьи 23 Закона "О недрах" право пользования недрами может быть ограничено, приостановлено или прекращено уполномоченными государственными органами в соответствии с законодательством.

Отметим, что в соответствии со статьей 19 Закона "О недрах" собственники земельных участков, землепользователи, землевладельцы и арендаторы земельных участков имеют право, по своему усмотрению, в их границах осуществлять без применения взрывных работ добычу общераспространенных полезных ископаемых, не числящихся на государственном балансе, и строительство подземных сооружений для своих нужд на глубину до пяти метров, а также устройство и эксплуатацию бытовых колодцев и скважин на первый водоносный горизонт, не являющийся источником централизованного водоснабжения, в порядке, устанавливаемом соответствующими органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Согласно статье 10 Закона "О недрах" участки недр предоставляются в пользование для добычи подземных вод на срок до 25 лет.

Согласно пункту 3 ст. 10.1 Закона "О недрах" основанием возникновения права пользования участками недр для добычи подземных вод, используемых для целей питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения или технологического обеспечения водой объектов промышленности, является решение комиссии, которая создается федеральным органом управления государственным фондом недр и в состав которой включаются также представители органа исполнительной власти соответствующего субъекта Российской Федерации для рассмотрения заявок о предоставлении права пользования участками недр.

Согласно части 4 комментируемой статьи в случаях, если на территориях отсутствуют поверхностные воды, но при этом имеются в наличии достаточные ресурсы подземных вод, которые, в свою очередь, пригодны для целей питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, в соответствии с законодательством о недрах допускается в исключительных случаях использование подземных вод для целей, не связанных с питьевым и хозяйственно-бытовым водоснабжением (о целях водопользования см. комментарий к ст. 37).

Охрана подземных вод от загрязнения. Гигиенические требования к охране поземных вод от загрязнения содержатся в санитарных правилах СП 2.1.5.1059-01, утвержденных Главным государственным санитарным врачом Российской Федерации 16.07.2001. Согласно пункту 1.2 указанных Правил их требования распространяются на подземные воды, используемые или потенциально пригодные к использованию для питьевого, хозяйственно-бытового водоснабжения и лечебных целей.

Субъектами исполнения Правил являются индивидуальные предприниматели и юридические лица, граждане, деятельность которых связана с проектированием, строительством и эксплуатацией объектов по добыче питьевых подземных вод, других хозяйственных и иных объектов, деятельность которых оказывает или может оказывать влияние на состояние подземных вод, а также организации, осуществляющие управление и контроль в области охраны подземных вод в соответствии с законодательством Российской Федерации (пункт 1.3. Правил).

Рассматриваемыми правилами устанавливаются гигиенические требования по предотвращению такого воздействия хозяйственной или иной деятельности на подземные воды, которое может привести к ограничению использования этих вод для питьевых, хозяйственно-бытовых и лечебных целей, а также оказывать влияние на здоровье населения.

В пункте 2.2 рассматриваемых Правил устанавливаются критерии загрязненности подземных вод. Они считаются загрязненными при обнаружении динамических тенденций изменения состава и свойств воды, обусловленного проникновением загрязнений с поверхности почвы, из водотоков, смежных водоносных горизонтов, латерального подтока вод иного (относительно фона) минерального состава, а также обусловленного изменением условий питания и разгрузки, уровнем эксплуатируемого и первого от поверхности водоносных горизонтов.

Пункт 2.4. Правил устанавливает перечень мер, образующих систему, обеспечивающую санитарную охрану подземных вод. В этот перечень включены:

- гигиеническое нормирование состава и свойств подземных вод, используемых для питьевых и лечебных целей;

- организация и эксплуатация зон санитарной охраны (ЗСО) источников централизованного питьевого водоснабжения и округов санитарной (горно-санитарной) охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов;

- регламентирование порядка представления в пользование недр для добычи полезных ископаемых (включая добычу питьевых вод), а также для строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых;

- регламентирование различных видов хозяйственной или иной деятельности, оказывающих влияние на состояние подземных вод (включая источники нецентрализованного хозяйственно-питьевого водоснабжения), в том числе и на перспективу;

- санитарно-эпидемиологическая экспертиза технологий, проектов строительства, реконструкции объектов, прямо или косвенно влияющих на состояние подземных вод;

- привлечение к ответственности, предусмотренной законодательством Российской Федерации за нарушение санитарных норм и правил.

Пункт 3.1 Правил устанавливает перечень видов деятельности, при которых осуществляется санитарная охрана подземных вод. К ним относятся:

- буровые работы;

- добыча полезных ископаемых открытыми разрезами, карьерами и шахтным способом;

- орошение и удобрение сельскохозяйственных полей доочищенными сточными водами и их осадками;

- закачка в глубокие и продуктивные горизонты жидких отходов;

- организация и эксплуатация полигонов твердых бытовых отходов, промышленных отходов, хранилищ радиоактивных отходов, шламохранилищ, золоотвалов;

- прокладка магистральных продуктопроводов;

- организация и эксплуатация подземных хранилищ газа;

- осуществление хозяйственной и иной деятельности в пределах зон санитарной охраны источников питьевого водоснабжения, лечебных подземных вод и округов санитарной охраны курортов;

- строительство гидротехнических сооружений, изменяющих условия питания и разгрузки подземных вод, и прочих видах хозяйственной и иной деятельности, оказывающих влияние на качество подземных вод (перечень открытый).

Государственный контроль за соблюдением рассматриваемых Санитарных правил осуществляется органами и учреждениями государственной санитарно-эпидемиологической службы Российской Федерации в соответствии с действующим законодательством Российской Федерации (пункт 2.6 Правил).

Таким образом, из анализа законодательства можно прийти к выводу о том, что система мер охраны и использования водных объектов (пригодных для питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения) достаточно четко и подробно регламентирует данный вид деятельности.

7. Трудности применения предписаний статьи, в первую очередь, связаны с отсылочным характером норм комментируемой статьи. Кроме того, проблемы возникают в связи с необходимостью поиска и анализа большого количества нормативного материала, регулирующего отношения в данной сфере.

8. Статистическая справка. По данным Государственного доклада "О состоянии и об охране окружающей среды Российской Федерации в 2008 г.", ресурсный потенциал подземных вод России составляет 869,1 млн. куб. м/сут. Степень освоения разведанных месторождений подземных вод и их запасов пока остается низкой: из 6371 месторождения полностью или частично введено в эксплуатацию лишь 3315 (52%) месторождений. Эксплуатационные запасы подземных вод составляют 93,82 млн. куб. м/сут., в том числе по сумме категорий А + В + С1 - 82,47 млн. куб. м/сут.

В 2006 г. было добыто 25,0 млн. куб. м/сут. подземных вод, использовано 23,60 млн. куб. м/сут., в том числе: на хозяйственно-питьевое водоснабжение 16,40 млн. куб. м/сут. (69%), производственно-техническое водоснабжение - 6,65 млн. куб. м/сут. (28%), остальные 3% - на орошение земель и обводнение пастбищ.

По-прежнему велики потери при транспортировке воды в водопроводно-канализационной сети. При вертикальном дренаже и водоотливе извлечено 4,86 млн. куб. м/сут. подземных и шахтных вод, из которых 4,01 млн. куб. м/сут. сброшено в гидросеть без использования и 0,85 млн. куб. м/сут. израсходовано на технические нужды.

Использование подземных вод на хозяйственно-питьевое водоснабжение в расчете на одного человека в среднем по России составляет 114 л/сут., в том числе по федеральным округам (л/сут.): Северо-Западный - 44; Сибирский - 100; Приволжский - 101; Южный - 102; Дальневосточный - 104; Уральский - 107 и Центральный - 169. Доля подземных вод в балансе хозяйственно-питьевого водоснабжения, как и в прошлые годы, составляет 45%. Более 60% городов и поселков городского типа удовлетворяют потребности в питьевой воде, используя подземные воды, а около 20% из них имеют смешанные источники водоснабжения. В сельской местности доля подземных вод в хозяйственно-питьевом водоснабжении составляет 80 - 85%.

В результате извлечения и добычи подземных вод на отдельных территориях образовались крупные региональные депрессионные воронки значительных размеров (до 46 тыс. кв. км) со снижением уровня в центре до 55 - 100 м (города Москва, Санкт-Петербург, Брянск, Курск, Краснодар, Тихорецк).

На территории России, по данным государственного мониторинга состояния недр, выявлено 6118 участков загрязнения подземных вод, при этом более 70% участков загрязнения выявлены в грунтовых водоносных горизонтах, обычно не являющихся источниками питьевого водоснабжения населения. По экспертным оценкам, в целом по Российской Федерации доля загрязненных подземных вод не превышает 5 - 6% объемов их использования для питьевого водоснабжения населения.

Загрязнение 2407 участков (39% общего количества) связано с деятельностью промышленных предприятий, 841 участка (14%) - с сельскохозяйственной деятельностью, 707 участков (12%) - с коммунальным хозяйством, 521 участка (8%) - в результате подтягивания некондиционных природных вод при нарушении режима их эксплуатации, 588 участков (10%) - с деятельностью промышленных, коммунальных и сельскохозяйственных объектов (загрязнение подземных вод "смешанное"), а для 1054 участков (17%) источник загрязнения подземных вод не установлен. Основными загрязняющими веществами являются соединения азота (нитраты, нитриты, аммиак или аммоний - на 2501 участке), нефтепродукты (на 1767 участках), сульфаты, хлориды (на 1009 участках), тяжелые металлы (медь, цинк, свинец, кадмий, кобальт, никель, ртуть или сурьма - на 457 участках), фенолы (на 362 участках).

На 4262 участках (70%) загрязненность подземных вод составляет 1 - 10 ПДК, на 1312 участках (21%) изменяется в пределах 10 - 100 ПДК, на 544 участках (9%) превышает 100 ПДК.

Согласно нормативам СанПиН 2.1.4.1074-01 и ГН 2.1.5.2280-07 чрезвычайно опасной степени загрязнения подземных вод (I класс опасности загрязняющих веществ) подвержены 247 участков - 4% общего количества загрязняющих участков, высокоопасному (II класс) - 1005 участков - 16%, опасному (III класс) - 2551 участок - 42% и умеренно опасному (IV класс) - 1761 участок - 29%. Для 554 участков (9%) загрязнения подземных вод класс опасности по СанПиН 2.1.4.1074-01 и ГН 2.1.5.2280-07 не определен, или загрязняющие вещества отсутствуют в документе. Наибольшую экологическую опасность представляет загрязнение подземных вод на водозаборах питьевого водоснабжения, которое за период 1985 - 2007 гг. было отмечено на 2990 водозаборах, преимущественно одиночных эксплуатационных скважинах с производительностью менее 1,0 тыс. куб. м/сут.

На крупных водозаборах подземных вод, находящихся в ведении жилищно-коммунального хозяйства городов, как правило, организованы зоны санитарной охраны, в пределах которых в основном соблюдаются требования СанПиН 2.1.4.027-95 "Зоны санитарной охраны источников водоснабжения и водопроводов хозяйственно-питьевого водоснабжения". На малых водозаборах в ряде случаев зоны санитарной охраны либо вообще не созданы, либо хозяйственная деятельность в пределах таких зон не соответствует требованиям указанного выше нормативного документа. Особенно часто отсутствие зон санитарной охраны наблюдается на водозаборах, сооруженных на участках с неоцененными запасами подземных вод. В результате отсутствия зон санитарной охраны на таких водозаборах нередко происходит загрязнение подземных вод. Кроме того, отмечаются случаи неудовлетворительного технического состояния водозаборных скважин <253>.

--------------------------------
<253> Государственный доклад "О состоянии и об охране окружающей среды Российской Федерации в 2008 г.". М.: МПР, 2009. С. 34 - 36.

Приведем данные о состоянии поверхностных водных объектов по Государственному докладу "О состоянии и об охране окружающей среды Российской Федерации в 2008 г.".

Пример.

Оценки качества воды Рыбинского водохранилища в створах выше и ниже г. Череповец ("загрязненная" и "очень загрязненная") не изменились по сравнению с 2007 г. К характерным загрязняющим веществам относились соединения меди, железа, трудноокисляемые органические вещества по ХПК, соединения марганца и фенолы. В верхней части бассейна наиболее загрязненными остались притоки Иваньковского и Угличского водохранилищ: реки Дубна, Лама, Сестра, Кунья; притоки Рыбинского водохранилища: р. Кошта, испытывающая влияние сточных вод ОАО "Северсталь" и ОАО "Аммофос". Вода вышеперечисленных водотоков оценивалась как "грязная". Качество воды Шекснинского водохранилища в черте г. Белозерск улучшилось (от "грязной" до "загрязненной"), что связано с некоторым снижением среднегодового (максимального) содержания соединений железа 3 ПДК против 4 ПДК в 2007 г. В черте с. Киснема зарегистрирована концентрация y-ГХЦГ, равная 0,008 мкг/куб. дм (при средней за год - 0,003 мкг/куб. дм). Из-за значительной заболоченности водосборного бассейна для Иваньковского водохранилища характерны высокие концентрации железа общего (до 5 ПДК), марганца (до 10 - 19 ПДК) и иона аммония (до 2 ПДК). Качество воды Иваньковского водохранилища оценено в диапазоне "очень загрязненная" - "грязная" <254>.

--------------------------------
<254> Там же. С. 24.