Комментарий к СТ 39 ВК РФ

Статья 39 ВК РФ. Права и обязанности собственников водных объектов, водопользователей при использовании водных объектов

Комментарий к статье 39 ВК РФ:

1. Общий обзор статьи. Она состоит из двух частей, содержащих соответственно три и шесть пунктов. В части 1 перечисляются права собственников водных объектов и водопользователей при использовании водных объектов. В части 2 формируются их обязанности организационного, информативного и иного характера.

2. Цели, сфера действия и адресаты статьи.

Целями в данном случае является обеспечение законопослушного поведения субъектов водопользования, защита их интересов с помощью наделения правами собственников водных объектов и водопользователей при использовании водных объектов, обеспечение экологических интересов государства путем установления обязанностей физических и юридических лиц, осуществляющих водопользование.

Содержание указанных прав и обязанностей должно обеспечивать положение статьи 9 Конституции РФ, согласно которой земля и другие природные ресурсы охраняются и используются как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующих территориях, а также положение статьи 36 Конституции РФ, в соответствии с которой владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляются их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц.

Сфера действия охватывает территорию Российской Федерации, включая ее территориальное море, в части тех водных объектов или их частей, которые находятся в собственности или предоставлены в пользование. Нормы статьи распространяются на поведение всех водопользвателей без каких-либо исключений по субъекту и видам водопользования.

Адресатами предписаний являются физические и юридические лица, органы местного самоуправления, органы государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, которые в соответствии с законодательством являются собственниками водных объектов или водопользователями.

3. Основные понятия. В статье используется широкий перечень понятий, применяемых в Водном кодексе РФ, природоохранном, гражданском и градостроительном законодательстве. К их числу относятся: "собственники", "водопользователи", "водные объекты", "строительство", "гидротехнические сооружения", "вред окружающей среде", "чрезвычайные ситуации".

3.1. Собственники. Исходя из общего представления о собственнике, им является субъект права, которому принадлежат права пользования, владения и распоряжения определенным имуществом. Соответственно, собственником водного объекта является субъект права, который обладает указанными правами на водный объект. Общие положения о содержании права собственности определяются в гражданском законодательстве. Так, согласно части 1 ст. 209 ГК РФ от 30.11.1994 N 51-ФЗ <222> собственнику принадлежат права владения, пользования и распоряжения своим имуществом.

--------------------------------
<222> СЗ РФ. 1994. N 32. Ст. 3301.

Владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами в той мере, в какой их оборот допускается законом, осуществляются их собственником свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов других лиц.

3.2. Водопользователи - см. комментарий к ст. 1.

3.3. Водные объекты - см. комментарий к ст. 1.

3.4. Вред окружающей среде. Данное понятие определено в статье 1 Федерального закона от 10.01.2002 N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" <223>, согласно которой вред окружающей среде рассматривается как негативное изменение окружающей среды в результате ее загрязнения, повлекшее за собой деградацию естественных экологических систем и истощение природных ресурсов (см. также комментарий к ст. 69).

--------------------------------
<223> СЗ РФ. 2002. N 2. Ст. 133.

3.5. Строительство. В статье 1 Градостроительного кодекса РФ от 29.12.2004 N 190-ФЗ <224> указано, что строительством является создание зданий, строений, сооружений (в том числе на месте сносимых объектов капитального строительства).

--------------------------------
<224> СЗ РФ. 2005. N 1. Ст. 16.

3.6. Гидротехнические сооружения. Данное понятие содержится в статье 3 Федерального закона от 21.07.1997 N 117-ФЗ "О безопасности гидротехнических сооружений" <225>, согласно которой гидротехническими сооружениями являются плотины, здания гидроэлектростанций, водосбросные, водоспускные и водовыпускные сооружения, туннели, каналы, насосные станции, судоходные шлюзы, судоподъемники; сооружения, предназначенные для защиты от наводнений, разрушений берегов и дна водохранилищ, рек; сооружения (дамбы), ограждающие хранилища жидких отходов промышленных и сельскохозяйственных организаций; устройства от размывов на каналах, а также другие сооружения, предназначенные для использования водных ресурсов и предотвращения негативного воздействия вод и жидких отходов.

--------------------------------
<225> СЗ РФ. 1997. N 30. Ст. 3589.

3.7. Чрезвычайные ситуации. Приведенное понятие определено статьей 1 Федерального закона от 12.12.1994 N 68-ФЗ <226> "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера", согласно которой чрезвычайной ситуацией считается обстановка на определенной территории, сложившаяся в результате аварии, опасного природного явления, катастрофы, стихийного или иного бедствия, которые могут повлечь или повлекли за собой человеческие жертвы, ущерб здоровью людей или окружающей среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности людей.

--------------------------------
<226> СЗ РФ. 1994. N 35. Ст. 3648.

Аналогичное определение данного понятия приведено в статье 3 Федерального закона "О безопасности гидротехнических сооружений".

4. Особенности прав собственников водных объектов и водопользователей. Комментируемой статьей установлено право собственников и водопользователей самостоятельно осуществлять использование водных объектов; осуществлять строительство гидротехнических и иных сооружений, а также пользоваться иными правами, предусмотренными федеральным законами.

Использование водных объектов осуществляется различными способами, для различных целей и по основаниям права общего и специального природопользования. Так, ряд статей ВК РФ предусматривает возможность предоставления водных объектов в пользование неопределенному кругу лиц, которые могут быть водопользователями. Водопользователями признаются физические или юридические лица, которым предоставлено право пользования водным объектом (см. комментарий к статье 1 ВК РФ).

Право пользования может быть предоставлено на основании норм права, непосредственно вытекающих из законодательства, или на основании актов правоприменения, а также на основании договоров. Ряд статей Кодекса дает право неопределенному кругу лиц пользоваться водными объектами. Например, статьей 6 ВК РФ предоставляется право пользования водными объектами общего пользования (см. комментарий к ст. 6). Способы использования водных объектов определены в части 3 ст. 38 ВК РФ (см. комментарий к ст. 38).

Строительство гидротехнических и иных сооружений осуществляется с учетом градостроительного законодательства, Федерального закона "О безопасности гидротехнических сооружений", Федерального закона от 10.01.1996 N 4-ФЗ "О мелиорации земель" <227>.

--------------------------------
<227> СЗ РФ. 1996. N 3. Ст. 142. См. также: Учебно-практический комментарий к земельному законодательству Российской Федерации / Под ред. О.Л. Дубовик. М.: Эксмо, 2006.

В предусмотренных законодательством случаях одним из необходимых условий при строительстве гидротехнических сооружений является наличие положительного заключения государственной экспертизы проектной документации гидротехнического сооружения <228>, в составе которой содержится декларация безопасности гидротехнического сооружения <229>.

--------------------------------

КонсультантПлюс: примечание.

Комментарий к Федеральному закону "Об экологической экспертизе" (под ред. М.М. Бринчука) включен в информационный банк.

<228> См. также: Комментарий к Федеральному закону "Об экологической экспертизе" / Под ред. М.М. Бринчука. М., 2010.

<229> О данном виде деклараций и значении иных деклараций в экологическом праве см.: Дубовик О.Л. Экологическое право: Учебник. 3-е изд. М.: Проспект, 2008. С. 297 - 300.

Строительство объектов может быть запрещено или ограничено в случае, если водный объект подпадает под действие режима особой охраны, который запрещает (ограничивает) строительство, если проектная документация не прошла необходимую экспертизу и т.п.

5. Обязанности собственников и водопользователей. Перечень обязанностей приведен в комментируемой статье более предметно, чем перечень прав.

5.1. Недопущение нарушения прав других. В обязанности собственникам и водопользователям вменяется не допускать нарушение прав других собственников водных объектов, водопользователей, а также причинение вреда окружающей среде. Как уже было указано, данная обязанность определяется статьей 36 Конституции РФ. В комментируемой норме расширен состав субъектов: если в Конституции речь идет только о собственниках, то в ВК РФ к ним добавлены природопользователи.

5.2. Обязанность собственников и водопользователей по содержанию в исправном состоянии эксплуатируемых ими очистных сооружений и расположенных на водных объектах гидротехнических и иных сооружений.

Данная обязанность корреспондирует с обязанностями собственников и эксплуатирующих организаций гидротехнических сооружений, установленными в статье 9 Федерального закона "О безопасности гидротехнических сооружений". В ней закреплено, что указанные собственники и организации обязаны: систематически анализировать причины снижения безопасности гидротехнического сооружения и своевременно осуществлять разработку и реализацию мер по обеспечению технически исправного состояния гидротехнического сооружения и его безопасности, а также по предотвращению аварии гидротехнического сооружения; обеспечивать разработку и своевременное уточнение критериев безопасности гидротехнического сооружения; развивать системы контроля за состоянием гидротехнического сооружения; обеспечивать проведение регулярных обследований гидротехнического сооружения; создавать финансовые и материальные резервы, предназначенные для ликвидации аварии гидротехнического сооружения; организовывать эксплуатацию гидротехнического сооружения и обеспечивать соответствующую нормам и правилам квалификацию работников эксплуатирующей организации и др.

Согласно статье 39 Федерального закона "Об охране окружающей среды" юридические и физические лица, осуществляющие эксплуатацию зданий, строений, сооружений и иных объектов, обязаны соблюдать утвержденные технологии и требования в области охраны окружающей среды, восстановления природной среды, рационального использования и воспроизводства природных ресурсов.

При осуществлении эксплуатации зданий, строений, сооружений и иных объектов необходимо соблюдение нормативов качества окружающей среды на основе применения технических средств и технологий обезвреживания и безопасного размещения отходов производства и потребления, обезвреживания выбросов и сбросов загрязняющих веществ, а также иных наилучших существующих технологий, обеспечивающих выполнение требований в области охраны окружающей среды, проведение мероприятий по восстановлению природной среды, рекультивации земель, благоустройству территорий в соответствии с законодательством.

5.3. Информационные обязанности при возникновении аварий и чрезвычайных ситуаций. В случае возникновения аварии или чрезвычайной ситуации на водном объекте собственники водных объектов и водопользователи обязаны проинформировать об этом органы местного самоуправления и уполномоченные органы исполнительной власти. Аналогичной обязанности Федеральный закон "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" не содержит.

Закон содержит отсылочную норму, согласно которой граждане Российской Федерации обязаны соблюдать законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций; выполнять установленные правила поведения при угрозе и возникновении чрезвычайных ситуаций (ст. 19).

Прямая обязанность закрепляется лишь в статье 14 данного Закона (лишь в отношении организаций), согласно которой организации обязаны (кроме прочего) предоставлять в установленном порядке информацию в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, а также оповещать работников организаций об угрозе возникновения или о возникновении чрезвычайных ситуаций. Так, пунктом 4 Правил организации мероприятий по предупреждению и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов на территории Российской Федерации, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 15.04.2002 N 240 <230>, организации обязываются немедленно оповещать в установленном порядке соответствующие органы государственной власти и органы местного самоуправления о фактах разливов нефти и нефтепродуктов и организовывать работу по их локализации и ликвидации.

--------------------------------
<230> СЗ РФ. 2002. N 16. Ст. 1569.

Порядок предоставления информации определяется в том числе на основе Постановления Правительства РФ от 24.03.1997 N 334 "О Порядке сбора и обмена в Российской Федерации информацией в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" <231>.

--------------------------------
<231> СЗ РФ. 1997. N 13. Ст. 1545.

Статья 8.5 Кодекса об административных правонарушениях от 30.12.2001 N 195-ФЗ <232> предусматривает административную ответственность за сокрытие, умышленное искажение или несвоевременное сообщение полной и достоверной информации о состоянии окружающей среды и природных ресурсов, об источниках загрязнения окружающей среды и природных ресурсов или иного вредного воздействия на окружающую среду и природные ресурсы, о радиационной обстановке, а равно искажение сведений о состоянии земель, водных объектов и других объектов окружающей среды лицами, обязанными сообщать такую информацию.

--------------------------------
<232> СЗ РФ. 2002. N 1. Ст. 1.

Пример.

Согласно описательной части Постановления ФАС Дальневосточного округа от 15.12.2010 N Ф03-8576/2010 в результате деятельности Федерального бюджетного учреждения - войсковая часть 96145 (ФБУ) при перекачке мазута с танкера на береговые емкости 9 филиала КБ МТО ТОФ произошел разлив мазута, часть вылилась в акваторию, при этом произошло загрязнение ледяного покрова и открытого водного пространства нефтепродуктами. О данном факте ФБУ известило начальника и оперативного дежурного флота в порядке, установленном Правилами охраны природной среды в Военно-Морском Флоте, утвержденными Приказом Главнокомандующего Военно-Морского Флота от 12.12.1990 N 320.

Управление Росприроднадзора по Камчатскому краю в ходе проведения оперативных мероприятий выявило факт разлива нефтепродуктов и привлекло ФБУ к административной ответственности по статье 8.5. КоАП РФ, руководствуясь при этом нормами ст. 39 ВК РФ и Правилами организации мероприятий по предупреждению и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов на территории Российской Федерации, где указывается, что при авариях и иных чрезвычайных ситуациях на водных объектах извещаются уполномоченные органы исполнительной власти и органы местного самоуправления. ФБУ данные требования не выполнило, в связи с чем и было привлечено к ответственности. Суд подтвердил данную позицию, признав ФБУ субъектом ответственности по ст. 8.5. КоАП.

Комментируемая статья, закрепляя обязанность по своевременному осуществлению мероприятий по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций на водных объектах, обращается к собственникам и водопользователям. При разъяснении этой обязанности собственников водных объектов следует обратить внимание на два важных момента.

Первый состоит в определении своевременности, т.е. периода времени, после истечения которого данная обязанность считается (может считаться) неисполненной.

Второй заключается в установлении реальной необходимости и исполнимости мероприятий по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций на водных объектах.

5.4. Своевременность проведения профилактических мер на водных объектах. Законодательство в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций в Единую государственную систему предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций включает органы государственной власти, местного самоуправления и организации. Физические лица (индивидуальные предприниматели) в систему не включены.

Согласно статье 14 Федерального закона "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" организации, кроме прочего, обязаны: создавать и поддерживать в постоянной готовности локальные системы оповещения о чрезвычайных ситуациях; обеспечивать организацию и проведение аварийно-спасательных и других неотложных работ на подведомственных объектах производственного и социального назначения и на прилегающих к ним территориях в соответствии с планами предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций; создавать резервы финансовых и материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций.

Как известно, Федеральным законом "Об охране окружающей среды" при регулировании отношений, связанных с хозяйственной и иной деятельностью, преследуются цели, направленные на охрану окружающей среды для обеспечения экологической безопасности <233>. При этом требования в области охраны окружающей среды устанавливаются применительно к неопределенному кругу лиц (субъектов хозяйственной и иной деятельности). В числе такого рода требований установлено следующее:

--------------------------------
<233> См.: Комментарий в Федеральному закону "Об охране окружающей среды" / Под ред. О.Л. Дубовик. М., 2010.

1) обязанность разработки и реализации мероприятий по охране окружающей среды, восстановлению природной среды, рациональному использованию и воспроизводству природных ресурсов, обеспечению экологической безопасности при размещении, проектировании, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию, эксплуатации, консервации и ликвидации зданий, строений, сооружений и иных объектов, оказывающих прямое или косвенное негативное воздействие на окружающую среду (ст. 34);

2) осуществление строительства и реконструкции зданий, строений, сооружений и иных объектов по утвержденным проектам с соблюдением требований технических регламентов в области охраны окружающей среды (ст. 37);

3) запрет ввода в эксплуатацию зданий, строений, сооружений и иных объектов, не оснащенных техническими средствами и технологиями обезвреживания и безопасного размещения отходов производства и потребления, обезвреживания выбросов и сбросов загрязняющих веществ, обеспечивающими выполнение установленных требований в области охраны окружающей среды (ст. 38);

4) соблюдение нормативов качества окружающей среды на основе применения технических средств и технологий обезвреживания и безопасного размещения отходов производства и потребления, обезвреживания выбросов и сбросов загрязняющих веществ, а также иных наилучших существующих технологий, обеспечивающих выполнение требований в области охраны окружающей среды, с проведением мероприятий по восстановлению природной среды, рекультивации земель, благоустройству территорий в соответствии с законодательством (ст. 39) и др. при эксплуатация зданий, строений, сооружений и иных объектов.

5.5. Обязанности по учету. Собственники водных объектов и водопользователи ведут учет объема забора (изъятия) водных ресурсов из водных объектов, объема сброса сточных вод и (или) дренажных вод и представляют полученные сведения в уполномоченный федеральный орган исполнительной власти в порядке, установленном Приказом Минприроды РФ от 08.07.2009 N 205 <234>.

--------------------------------
<234> БНА ФОИВ. N 39. 2009.

Регулярные наблюдения за водными объектами и их водоохранными зонами осуществляются в рамках проведения государственного мониторинга водных объектов, порядок проведения которого установлен Постановлением Правительства РФ от 10.04.2007 N 219 <235> Минприроды России.

--------------------------------
<235> СЗ РФ. 2007. N 16. Ст. 1921.