Комментарий к СТ 36 ВК РФ

Статья 36 ВК РФ. Государственный надзор в области использования и охраны водных объектов

Комментарий к статье 36 ВК РФ:

1. Общий обзор статьи. Комментируемая статья состоит из семи частей (часть 4 утратила силу с 1 августа 2011 года) и регулирует государственный надзор за использованием и охраной водных объектов. Первая часть определяет само понятие государственного надзора в области использования и охраны водных объектов. Во второй части обозначены субъекты государственного надзора за использованием и охраной водных объектов. Третья часть определяет критерии внесения объектов к объектам, подлежащим федеральному государственному надзору.

Часть 5 закрепляет права должностных лиц органов государственного надзора, являющихся государственными инспекторами по надзору в области использования и охраны водных объектов. Часть 6 содержит норму о том, что государственному инспектору выдается удостоверение и форма, а часть 7.1 устанавливает то, что к отношениям, связанным с осуществлением государственного надзора в области использования и охраны водных объектов, применяются положения Федерального закона от 26 декабря 2008 года N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля".

2. Цель и сфера действия статьи. Основная цель состоит в том, чтобы установить правовые основы осуществления государственного надзора за использованием и охраной водных объектов.

Сфера действия статьи распространяется на деятельность органов государственной власти Российской Федерации и субъектов Федерации.

3. Основные понятия. Помимо "сквозных" для комментируемого Кодекса понятий водного объекта, его использования и охраны, водного законодательства и т.п., толкование которых дано в комментариях к ст. 1 и др., здесь встречаются и такие термины, как "государственный надзор", "проверка", "акты проверки".

3.1. Государственный надзор в области использования и охраны водных объектов.

Под государственным надзором в области использования и охраны водных объектов понимаются деятельность уполномоченных федерального органа исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений органами государственной власти, органами местного самоуправления, а также юридическими лицами, их руководителями и иными должностными лицами, индивидуальными предпринимателями, их уполномоченными представителями и гражданами требований, установленных в соответствии с международными договорами Российской Федерации, Водным кодексом РФ, другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации в области использования и охраны водных объектов, посредством организации и проведения проверок указанных лиц, проведения мероприятий по контролю на водных объектах, принятия предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений, и деятельность указанных уполномоченных органов государственной власти по систематическому наблюдению за исполнением обязательных требований, анализу и прогнозированию состояния исполнения обязательных требований при осуществлении органами государственной власти, органами местного самоуправления, юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями и гражданами своей деятельности.

3.2. Проверка объектов, подлежащих надзору за использованием и охраной водных объектов - это деятельность уполномоченных органов по проверке соблюдения правил использования и охраны водных объектов.

4. Осуществление федерального государственного надзора в области использования и охраны водных объектов. Данные мероприятия осуществляет Росприроднадзор, руководствуясь при этом Положением о Федеральной службе по надзору в сфере природопользования, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 30.07.2004 N 400 <207> и Положением об осуществлении государственного надзора за использованием и охраной водных объектов, утвержденным Постановлением Правительства от 25.12.2006 N 801 <208>.

--------------------------------
<207> СЗ РФ. 2004. N 32. Ст. 3347.

<208> СЗ РФ. 2007. N 1 (ч. 2). Ст. 259.

Должностные лица Росприроднадзора, территориальных органов и должностные лица органов исполнительной власти субъектов Российской Федераций являются государственными инспекторами по надзору за использованием и охраной водных объектов, и им выдаются служебные удостоверения установленного образца.

Полномочия государственных инспекторов. При осуществлении государственного надзора за использованием и охраной водных объектов они имеют право:

- запрашивать и получать на основании мотивированных письменных запросов от органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных организаций, юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и граждан информацию и документы, необходимые в ходе проведения проверки;

- беспрепятственно по предъявлении служебного удостоверения и копии приказа (распоряжения) органа государственного надзора о назначении проверки посещать территории, здания, помещения, сооружения, используемые юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями при осуществлении своей деятельности, в целях проведения мероприятий по контролю;

- проводить отбор проб сточных вод и воды водных объектов для проведения исследования (испытания) таких вод;

- выдавать предписания о прекращении нарушений обязательных требований и об устранении выявленных нарушений, о проведении мероприятий по охране водных объектов, а также об организации контроля за соответствием сточных вод нормативам допустимого воздействия на водные объекты и воздействием сточных вод на них;

- осматривать в установленном порядке и при необходимости задерживать суда (в том числе иностранные) и другие плавучие средства, допустившие загрязнение с судов нефтью, вредными веществами, сточными водами или мусором либо не принявшие необходимых мер по предотвращению такого загрязнения водных объектов;

- уведомлять в письменной форме стороны, заключившие договор водопользования, о результатах проверок, выявленных нарушениях условий использования водных объектов;

- составлять протоколы об административных правонарушениях, связанных с нарушением обязательных требований, рассматривать дела об указанных административных правонарушениях и принимать меры по предотвращению таких нарушений;

- предъявлять иски в суд, арбитражный суд в пределах своей компетенции;

- привлекать в установленном законодательством Российской Федерации порядке экспертов, экспертные организации к проведению мероприятий по контролю;

- проверять соблюдение обязательных требований к использованию и охране водных объектов, земельных участков и иных объектов недвижимости, расположенных в границах водоохранных зон.

5. Формы государственного надзора за использованием и охраной водных объектов. Эти функции осуществляются в форме плановых и внеплановых проверок, проводимых с соблюдением прав и законных интересов организаций и граждан. Указанные проверки могут быть документарными или выездными.

Внеплановые мероприятия по надзору проводятся в случаях проверки исполнения предписаний об устранении ранее выявленных нарушений водного законодательства, а также получения от органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций и граждан документов и иных доказательств, свидетельствующих о наличии признаков нарушений водного законодательства.

Формы документов, составляемых по результатам проведения Росприроднадзором мероприятий по федеральному государственному надзору за использованием и охраной водных объектов, устанавливаются Министерством природных ресурсов и экологии РФ. Формы документов, составляемых по результатам проведения органами исполнительной власти субъектов Федерации мероприятий по региональному государственному надзору за использованием и охраной водных объектов, устанавливаются указанными органами.

Мероприятия по государственному надзору в области использования и охраны водных объектов в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей проводятся в соответствии с требованиями Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" <209>.

--------------------------------
<209> СЗ РФ. 2008. N 52 (ч. 1). Ст. 6249.

В соответствии с упомянутым Законом к полномочиям органов, осуществляющих государственный надзор, относятся:

- реализация единой государственной политики в области защиты прав юридических лиц, индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) в соответствующей сфере деятельности;

- организация и осуществление государственного контроля (надзора) в соответствующей сфере деятельности;

- разработка и принятие административных регламентов проведения проверок при осуществлении государственного контроля (надзора) и административных регламентов взаимодействия;

- организация и проведение мониторинга эффективности государственного контроля (надзора) в соответствующей сфере деятельности, показатели и методика проведения которого утверждаются Правительством РФ.

Юридические лица, их руководители, иные должностные лица или уполномоченные представители юридических лиц, индивидуальные предприниматели, их уполномоченные представители, необоснованно препятствующие проведению проверок, уклоняющиеся от проведения проверок и (или) не исполняющие в установленный срок предписаний органов государственного контроля (надзора), органов муниципального контроля об устранении выявленных нарушений обязательных требований или требований, установленных муниципальными правовыми актами, несут ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Должностные лица, осуществляющие государственный надзор за использованием и охраной водных объектов, несут установленную российским законодательством ответственность за неисполнение или ненадлежащее исполнение возложенных на них функций по осуществлению государственного надзора за использованием и охраной водных объектов.

6. Объекты контроля. Постановлением Правительства РФ от 04.11.2006 N 640 "О критериях отнесения объектов к объектам, подлежащим федеральному государственному контролю и надзору за использованием и охраной водных объектов и региональному государственному контролю и надзору за использованием и охраной водных объектов" <210> установлено, что критерием отнесения объектов к объектам, подлежащим федеральному государственному надзору за использованием и охраной водных объектов, является использование:

--------------------------------
<210> СЗ РФ. 2006. N 45. Ст. 4713.

- поверхностных водных объектов, расположенных на территориях двух и более субъектов Российской Федерации;

- водных объектов или их частей, находящихся на землях обороны и безопасности, а также используемых для обеспечения обороны страны и безопасности государства и для обеспечения федеральных энергетических систем, федерального транспорта и иных государственных нужд;

- внутренних морских вод;

- территориального моря Российской Федерации;

- особо охраняемых водных объектов либо водных объектов, являющихся особо охраняемыми природными территориями федерального значения или представляющих собой часть этих территорий;

- водных объектов или их частей, являющихся объектами, объявленными рыбохозяйственными заповедными зонами;

- водных объектов, являющихся средой обитания анадромных и катадромных видов рыб;

- трансграничных (пограничных) водных объектов;

- водных объектов или их частей для нужд городов с численностью населения сто тысяч человек и более, а также для нужд предприятий и других организаций, производящих забор воды или сброс сточных вод в объеме более 15 млн. куб. метров в год.

Критерием отнесения объектов к объектам, подлежащим региональному государственному надзору за использованием и охраной водных объектов, является использование водных объектов, полностью расположенных в пределах территории соответствующего субъекта Российской Федерации и не относящихся к объектам, подлежащим федеральному государственному надзору за использованием и охраной водных объектов.

На основании утвержденных критериев Министерство природных ресурсов и экологии РФ издало Приказ от 18.12.2006 N 288, которым утвержден Перечень объектов, подлежащих государственному федеральному контролю за использованием и охраной водных объектов <211>.

--------------------------------
<211> БНА. 2007. N 5.

7. Объекты федерального государственного надзора в области использования и охраны водных объектов. Таковыми являются объекты хозяйственной и иной деятельности, осуществляемой физическими и юридическими лицами и связанной с использованием и охраной водных объектов, а также использованием территорий водоохранных зон и прибрежных защитных полос следующих водных объектов:

- поверхностных водных объектов, расположенных на территориях двух и более субъектов Российской Федерации;

- водных объектов или их частей, находящихся на землях обороны и безопасности, а также используемых для обеспечения обороны страны и безопасности государства и для обеспечения федеральных энергетических систем, федерального транспорта и иных государственных нужд;

- внутренних морских вод Российской Федерации;

- территориального моря Российской Федерации;

- водных объектов, являющихся средой обитания анадромных и катадромных видов рыб;

- трансграничных (пограничных) водных объектов;

- водных объектов или их частей, используемых для нужд городов с численностью населения сто тысяч человек и более, а также для нужд предприятий и других организаций, производящих забор воды или сброс сточных вод в объеме более 15 млн. куб. метров в год.

Федеральному государственному надзору в области использования и охраны водных объектов подлежат также объекты, оказывающие негативное влияние на:

- особо охраняемые водные объекты, либо водные объекты, являющиеся особо охраняемыми природными территориями федерального значения или представляющие собой часть этих территорий;

- водные объекты или их части, являющиеся объектами, объявленными рыбохозяйственными заповедными зонами.

8. Права государственных инспекторов по надзору за использованием и охраной водных объектов объемны и сопоставимы с правами государственных инспекторов по охране окружающей среды, установленными Федеральным законом от 10.01.2002 N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды".

При осуществлении проверок объектов, подлежащих надзору в области использования и охраны объектов, государственные инспекторы посещают данные объекты, проверяют соблюдение требований к использованию и охране водных объектов, документы на право водопользования (их наличие и соблюдение установленных в них требований), наличие очистных сооружений, соблюдение правил эксплуатации водохозяйственных или водоохранных сооружений и устройств, правил водопользования при заборе воды, без изъятия воды и при сбросе сточных вод в водные объекты, соблюдение правил водоохранного режима на водосборах водных объектов.

8.1. Результаты проведенных проверок оформляются актом, который составляется не менее чем в двух экземплярах (участники проверки, т.е. представители других органов власти, иных организаций, также обеспечиваются экземпляром акта). Акт должен содержать:

- дату, время и место составления акта проверки;

- наименование органа государственного контроля (надзора);

- дату и номер распоряжения или приказа руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора);

- фамилии, имена, отчества и должности должностных лиц, проводивших проверку;

- наименование проверяемого юридического лица или фамилию, имя и отчество индивидуального предпринимателя, а также фамилию, имя, отчество и должность руководителя, иного должностного лица или уполномоченного представителя юридического лица, уполномоченного представителя индивидуального предпринимателя, присутствовавших при проведении проверки;

- дату, время, продолжительность и место проведения проверки;

- сведения о результатах проверки, в том числе о выявленных нарушениях обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, об их характере и о лицах, допустивших указанные нарушения;

- сведения об ознакомлении или отказе в ознакомлении с актом проверки руководителя, иного должностного лица или уполномоченного представителя юридического лица, индивидуального предпринимателя, его уполномоченного представителя, присутствовавших при проведении проверки, о наличии их подписей или об отказе от совершения подписи, а также сведения о внесении в журнал учета проверок записи о проведенной проверке либо о невозможности внесения такой записи в связи с отсутствием у юридического лица, индивидуального предпринимателя указанного журнала;

- подписи должностного лица или должностных лиц, проводивших проверку.

8.2. Дополнительные материалы по результатам проверок. К акту проверки прилагаются протоколы отбора образцов продукции, проб обследования объектов окружающей среды и объектов производственной среды, протоколы или заключения проведенных исследований, испытаний и экспертиз, объяснения работников юридического лица, работников индивидуального предпринимателя, на которых возлагается ответственность за нарушение обязательных требований или требований, установленных муниципальными правовыми актами, предписания об устранении выявленных нарушений и иные связанные с результатами проверки документы или их копии.

Один экземпляр акта с копиями приложений вручается руководителю юридического лица или его заместителю и индивидуальному предпринимателю или их представителям под расписку либо направляется посредством почтовой связи с уведомлением о вручении, которое приобщается к экземпляру акта, остающемуся в деле органа государственного надзора.

В акте должен быть отражен ряд обстоятельств, на которые необходимо обратить особое внимание: формулировка выявленных нарушений должна соответствовать обязательным требованиям нормативных правовых актов, соблюдение которых проверяется согласно распоряжению на проведение государственного надзора; при внесений записей о лицах, ответственных за нарушения, желательно указать правовое основание их ответственности; при отказе кого-либо из участников проверки от подписи акта целесообразно указать мотивы этого.

8.3. Обязанности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей. Эти субъекты обязаны вести журнал учета проверок по типовой форме, установленной Приказом Министерства экономического развития Российской Федерации от 30.04.2009 N 141 "О реализации положений Федерального закона "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" <212>.

--------------------------------
<212> Российская газета. 2009. N 85.

В журнале учета проверок должностными лицами органа государственного контроля (надзора) осуществляется запись о проведенной проверке, содержащая сведения о наименовании органа государственного контроля (надзора), датах начала и окончания проведения проверки, времени ее проведения, правовых основаниях, целях, задачах и предмете проверки, выявленных нарушениях и выданных предписаниях, а также указываются фамилии, имена, отчества и должности должностного лица или должностных лиц, проводящих проверку, его или их подписи. Журнал учета проверок должен быть прошит, пронумерован и удостоверен печатью юридического лица, индивидуального предпринимателя. При отсутствии журнала в акте проверки делается соответствующая запись.

Такое содержание журнала учета делает его весьма важным документом как для проверяющих, так и для проверяемых. Проверяющим журнал позволяет ознакомиться с датой и результатами проверки, проведенной их предшественниками из других контролирующих органов. Для проверяемых журнал является источником доказательств о частоте проводимых проверок, соблюдении контролирующими лицами законодательства и т.п.

8.4. Мероприятия по предупреждению нарушений и основания ответственности. При выявлении нарушений водного и природоохранного законодательства государственные инспекторы вправе выдавать предписания об устранении выявленных нарушений (например, о заключении соответствующих договоров, проведении работ по восстановлению состояния водного объекта и т.д.). Следует подчеркнуть, что уплата административного штрафа за допущенное правонарушение не освобождает от выполнения требований предписания. Проверка выполнения предписания или его отдельного пункта производится на следующий день после истечения установленного в нем срока. Невыполнение предписания или его отдельного пункта (требования) в срок влечет наложение административного наказания в соответствии со статьей 19.5 КоАП РФ.

9. Смежные нормы. Согласно статье 23.23 КоАП РФ органы, осуществляющие федеральный государственный надзор в области использования и охраны водных объектов, рассматривают дела об административных правонарушениях, предусмотренные:

1) частью 2 статьи 7.2 (в части уничтожения или повреждения наблюдательных режимных створов на водных объектах, подлежащих федеральному государственному надзору (за исключением подземных водных объектов), специальных информационных знаков, определяющих границы прибрежных защитных полос и водоохранных зон водных объектов, подлежащих федеральному государственному надзору, в том числе прибрежных полос внутренних морских вод и территориального моря Российской Федерации, знаков, информирующих граждан об ограничении водопользования на водных объектах общего пользования);

2) статьей 7.6 (в отношении водных объектов, подлежащих федеральному государственному надзору);

3) статьей 7.7 (за исключением повреждения гидротехнических сооружений);

4) статьей 7.10 (в части самовольной уступки права пользования водным объектом, подлежащим федеральному государственному надзору);

5) статьей 7.20 (в отношении водных объектов, подлежащих федеральному государственному надзору);

6) статьей 8.5 (в части сокрытия или искажения экологической информации о состоянии водных объектов, подлежащих федеральному государственному надзору);

7) статьями 8.12 - 8.15 (в отношении водных объектов, подлежащих федеральному государственному надзору);

8) статьей 8.42 (в отношении водных объектов, подлежащих федеральному государственному надзору) Кодекса.

Статья 23.23.1 установила, что органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющие региональный государственный надзор за использованием и охраной водных объектов, рассматривают дела об административных правонарушениях, предусмотренные:

1) частью 2 статьи 7.2 (в части уничтожения или повреждения скважин государственной опорной наблюдательной сети, наблюдательных режимных створов на водных объектах, за исключением водных объектов, подлежащих федеральному государственному надзору, водохозяйственных или водоохранных информационных знаков, а также знаков, определяющих границы прибрежных защитных полос и водоохранных зон водных объектов, за исключением водных объектов, подлежащих федеральному государственному надзору);

2) статьей 7.6 (за исключением водных объектов, подлежащих федеральному государственному надзору);

3) статьей 7.10 (за исключением самовольной уступки права пользования водным объектом, подлежащим федеральному государственному надзору);

4) статьей 7.20 (за исключением водных объектов, подлежащих федеральному государственному надзору);

5) статьей 8.5 (в части сокрытия или искажения экологической информации о состоянии водных объектов, за исключением водных объектов, подлежащих федеральному государственному надзору);

6) статьями 8.12 - 8.15 (за исключением водных объектов, подлежащих федеральному государственному надзору);

7) статьей 8.42 (за исключением водных объектов, подлежащих федеральному государственному надзору) Кодекса.

10. Процедуры расследования административных правонарушений. Такие правонарушения, как правило, выявляются в ходе государственного надзора в области использования и охраны водных объектов. В данном случае после составления акта по результатам проверки составляется протокол об административном правонарушении (если имеются сведения о лице, допустившем нарушение, и не требуется проведения административного расследования) либо выносится определение о возбуждении дела об административном правонарушении и проведении административного расследования.

В ходе административного расследования государственный инспектор может проводить отбор проб и экспертизу. При этом должны строго соблюдаться требования Кодекса об административных правонарушениях, установленные для этих процессуальных действий. По итогам административного расследования составляется протокол об административном правонарушении или выносится постановление о прекращении производства по делу.

По результатам рассмотрения дела об административном правонарушении выносится постановление о привлечении к административной ответственности или о прекращении производства по делу. В случае, когда рассмотрение того или иного дела не отнесено к компетенции государственного инспектора по надзору в области использования и охраны водных объектов, он передает материалы административного дела на рассмотрение по подведомственности в соответствующий орган. В целях привлечения виновного к уголовной ответственности государственный инспектор направляет имеющиеся материалы в правоохранительные органы - прокуратуру, органы внутренних дел, которые устанавливают наличие или отсутствие в деянии признаков состава, преступления.

Кроме того, за необоснованное воспрепятствование проведению мероприятий по государственному контролю может наступить административная ответственность в соответствии с частью 1 ст. 19.4 КоАП РФ, которая предусматривает ответственность граждан и должностных лиц за неповиновение законному распоряжению или требованию должностного лица органа, осуществляющего государственный надзор (контроль), а равно за воспрепятствование осуществлению этим должностным лицом служебных обязанностей. За неисполнение в установленный срок предписаний (постановлений) органов государственного надзора (контроля) об устранении выявленных нарушений ответственность может наступить по части 1 ст. 19.5 КоАП РФ для граждан, должностных лиц и юридических лиц. Об указанных правонарушениях государственный инспектор может составить протокол, который направляется на рассмотрение в суд.