Комментарий к СТ 28 ВК РФ

Статья 28 ВК РФ. Бассейновые округа

Комментарий к статье 28 ВК РФ:

1. Общий обзор статьи. Статья состоит из трех частей, в которых определяются значение и структура бассейновых округов (ч. 1), перечисляются бассейновые округа (ч. 2) и содержится отсылочная норма о порядке утверждения их границ (ч. 3). Тем самым в статье устанавливается бассейновый принцип организации и осуществления управления в области использования и охраны вод в Российской Федерации. Согласно статье 3 ВК РФ регулирование водных отношений в границах бассейновых округов (бассейновый подход) относится к основным принципам водного законодательства (см. комментарий к статье 3).

2. Цели, сфера действия и адресаты статьи. Главная цель статьи заключается в обеспечении правовой базы для реализации бассейнового принципа и, следовательно, в организации системы управления использованием и охраной водных субъектов.

Сфера действия норм распространяется на территорию Российской Федерации применительно к утвержденным границам бассейновых округов.

Адресаты статьи - это не только субъекты, осуществляющие принятие и реализацию управленческих решений, но и водопользователи, должностные лица природоохранных и правоохранительных органов, прокуратуры, судов.

3. Основные понятия. Ведущим понятием является "бассейновый округ". В части 1 комментируемой статьи это понятие определяется как единица управления, что означает необходимость его трактовки как предмета, с одной стороны, и образование соответствующих управленческих структур, с другой стороны. Конкретизация понятия "бассейновый округ" достигается путем указания на его составляющие - речной бассейн и подземные водные объекты, а также моря, их связанность между собой.

Из этой нормы Водного кодекса можно заключить, что помимо бассейновых округов, являющихся основными единицами управления в области использования и охраны водных объектов, есть территории с водными объектами, которые не отнесены к основным единицам управления. Это - территории вне перечисленных в самом Водном кодексе речных бассейнов.

Речной бассейн - см. комментарий к ст. 1.

4. Значение бассейнового принципа. Рациональное использование и охрана вод в стране обеспечивается на основе единых правовых требований, установленных Водным кодексом РФ. Бассейновый принцип управления в данной сфере позволяет учитывать региональные природно-климатические, экологические и иные особенности в управленческой практике.

На бассейновый подход к организации использования и охраны вод было обращено внимание давно. Как писал профессор О.С. Колбасов, еще на ранних стадиях крупных законопроектных работ в области советского водного законодательства (1925 - 1929 гг.) было замечено, что в отличие от земли, ее недр и лесов, которые без всякого ущерба для их правильной эксплуатации могут быть поделены между республиками, краями, областями и районами, воды не поддаются такому делению. В силу присущих им естественных свойств природные запасы воды на более или менее обширных площадях, нередко простирающихся в пределах территорий нескольких смежных республик, краев, областей и районов, оказываются в неразрывной взаимосвязи, образуя так называемые бассейны крупных рек и других водоемов. Каждый из таких водных бассейнов представляет собой некоторое единство в физическом и хозяйственном отношениях, поскольку характер пользования водами в одной части бассейна, как правило, в той или иной степени влияет на состояние бассейна в целом и может ухудшить или улучшить условия водопользования в других его частях. Это обстоятельство приводит к необходимости рассматривать водный бассейн как единый объект государственного управления, независимо от границ административно-территориальных образований, лежащих на площади бассейна <186>.

--------------------------------
<186> Колбасов О.С. Водное законодательство в СССР. М.: Юрид. лит., 1972. С. 128.

5. Формирование и развитие бассейнового подхода. В Водном кодексе РФ от 16.11.1995 N 167-ФЗ бассейновый принцип был отнесен к основным принципам государственного управления в области использования и охраны водных объектов (ст. 69). Он был сформулирован следующим образом: "сочетание рационального использования и охраны всего бассейна водного объекта и его части в границах территорий отдельных субъектов Российской Федерации (сочетание бассейнового и административно-территориального принципов)". Кодекс содержал также подробные требования по бассейновым соглашениям о восстановлении и охране водных объектов (ст. 120). Научному обоснованию подходов к обеспечению правовой охраны окружающей среды на основе бассейнового принципа была посвящена монография профессора А.М. Муртазалиева <187>.

--------------------------------
<187> Муртазалиев А.М. Правовая охрана окружающей среды в бассейне Каспийского моря. Махачкала, 1997.

6. Перечень бассейновых округов. Он дан в части 2 и является исчерпывающим. В Российской Федерации, таким образом, создано 20 бассейновых округов. При их создании учитывались не только естественно-природные критерии, но и особенности административно-территориального деления страны, а также управление водными ресурсами России.

Из этой нормы вытекает, что решение об образовании новых бассейновых округов должно оформляться федеральным законом, а не подзаконным актом.

7. Порядок утверждения границ бассейновых округов. Принципиальным для обеспечения управления пользованием и охраной вод на основе бассейнового принципа является вопрос о границах бассейновых округов. Согласно части 3 границы бассейновых округов утверждаются в порядке, установленном Правительством РФ.