Комментарий к СТ 25 ВК РФ
Статья 25 ВК РФ. Полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области водных отношений
Комментарий к статье 25 ВК РФ:
1. Общий обзор статьи. Как и статья 24 ВК РФ, комментируемая статья структурно построена путем перечисления полномочий в тринадцати пунктах.
2. Цели, сфера действия и адресаты статьи.
Основная цель заключается в необходимости определить перечень основных полномочий региональных органов государственной власти в области водных отношений, причем этот перечень, как явствует из статьи, закрытый. Между тем в других статьях Кодекса упоминаются не включенные в комментируемую статью полномочия субъектов Федерации. Так, статья 2 закрепляет, что водное законодательство состоит не только из федеральных законодательных актов, но и из законов субъектов Российской Федерации, а статья 6 детализирует право регионов принимать законодательные акты в сфере водных отношений. В свою очередь, законы субъектов Российской Федерации наряду с установленными указанной статьей запретами могут содержать и иные запреты на использование водных объектов общего пользования.
По сфере действия она распространяется на государственные органы законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации, являющихся участниками водных отношений, которые и являются основными адресатами предписаний комментируемой статьи. Но помимо этих субъектов нормы статьи 25 Кодекса должны учитываться всеми физическими и юридическими лицами, осуществляющими водопользование, регулируемое согласно установленным ВК РФ полномочиями исполнительной власти субъектов Российской Федерации в сфере водных отношений, а также должностными лицами органов природоохранительного надзора, прокуратуры, судьями.
3. Основные понятия. Во многом они уже использованы в нормах статей 1, 2, 24 и др. (см. комментарий к ним).
4. Владение, пользование, распоряжение водными объектами. Эти правомочия присущи любому собственнику, в том числе, если объектом собственности являются природные ресурсы и (или) объекты.
В соответствии со статьей 8 ВК РФ в собственности субъектов Российской Федерации могут находиться пруд, обводненный карьер, расположенные в границах земельного участка, принадлежащего ему на праве собственности, если иное не установлено федеральными законами, т.е. если они не находятся на территории двух и более субъектов Федерации, земельные участки под ними не отнесены федеральными законами к федеральной собственности, если указанные водные объекты находятся на территориях двух и более муниципальных районов, городских округов или указанные земельные участки отнесены федеральными законами к собственности субъектов Федерации. Для таких субъектов Федерации, как города федерального значения Москва и Санкт-Петербург применяются и муниципальные основания возникновения прав собственности на перечисленные водные объекты.
Здесь дополнительно следует изучить понятия "пруд" и "обводненный карьер", которые пришли на смену понятию "обособленные водные объекты". Это поверхностные водные объекты (водоемы) могут быть природного или искусственного происхождения, постоянное или временное сосредоточение вод в которых имеет характерные формы и признаки водного режима. Таким образом, из понятий пруда и обводненного карьера исключена невозможность иметь гидравлическую связь с другими поверхностными и подземными водными объектами (см. комментарий к ст. 8).
В отношении прудов и обводненных карьеров регионы получили весь объем правомочий собственника и перечисленные в данном Кодексе иные полномочия (указанные в комментируемой статье). В отношении иных водных объектов часть полномочий может осуществляться органами государственной власти субъектов Российской Федерации за счет субвенций из федерального бюджета. Если субвенции конкретным регионам предоставлены не будут, в этом случае полномочия по предоставлению отнесенных к федеральной собственности водных объектов или их частей в пользование, осуществление мер по охране таких водных объектов, а также по предотвращению негативного воздействия вод и ликвидации его последствий соответствующие субъекты Федерации осуществлять не смогут. Поскольку решение о предоставлении субвенций принимается ежегодно (в законе о федеральном бюджете на очередной финансовый год), отсутствие стабильности в данном вопросе также затрудняет регулирование водных отношений.
Реализация субъектами Российской Федерации правомочий собственника водных объектов происходит аналогично федеральным правомочиям (см. п. 4 комментария к ст. 25). Конкретные органы государственной власти субъектов, реализующие правомочия собственника от имени этих субъектов Федерации, определяются высшими органами исполнительной власти (высшим должностным лицом) соответствующего субъекта.
5. Установление ставок платы за пользование водными объектами, находящимися в собственности субъектов Российской Федерации, порядка расчета и взимания такой платы - см. комментарий к статьям 20 и 24.
6. Участие в деятельности бассейновых советов - см. комментарий к статье 24.
Постановлением Правительства РФ от 30.11.2006 N 727 утверждено Положение о создании и деятельности бассейновых советов <173>, в соответствии с которым участие представителей субъектов Российской Федерации в деятельности бассейновых советов возможно в нескольких формах:
--------------------------------
<173> СЗ РФ. 2006. N 49. Ч. 2. Ст. 5224.
1) как членов бассейнового совета;
2) как приглашенных на заседание бассейнового совета и не являющихся его членами. При этом члены бассейнового совета не вправе делегировать свои полномочия другим лицам, но в случае их отсутствия на заседании могут высказать свое мнение по обсуждаемым вопросам в письменном виде.
7. Разработка, утверждение и реализация программ субъектов Российской Федерации по использованию и охране водных объектов или их частей, расположенных на территориях субъектов Российской Федерации - см. также комментарий к главе 6.
Это полномочие распространяется на все водные объекты и (или) их части на территории субъектов Российской Федерации вне зависимости от их принадлежности к федеральному или региональному уровню надзора в области использования и охраны водных объектов, а также независимо от наличия или отсутствия прав собственности субъектов Российской Федерации на водные объекты.
Разработка и реализация программ возлагаются, как правило, на органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, тогда как их утверждение возможно законодательным органом власти субъектов Российской Федерации в форме регионального закона.
Поскольку данное полномочие субъектов Российской Федерации является самостоятельным, финансирование реализации программ должно осуществляться за счет средств бюджета соответствующего субъекта Российской Федерации.
В соответствии с Федеральным законом от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации" <174> полномочия органов государственной власти субъекта Российской Федерации по организации и осуществлению региональных и межмуниципальных программ и проектов в области охраны окружающей среды и экологической безопасности осуществляются данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета).
--------------------------------
<174> СЗ РФ. 1999. N 42. Ст. 5005.
Осуществление указанных полномочий может в порядке и случаях, установленных федеральными законами, дополнительно финансироваться за счет средств федерального бюджета и федеральных государственных внебюджетных фондов, в том числе в соответствии с федеральными целевыми программами (ст. 26.3). При этом под межмуниципальными объектами, программами, проектами понимаются объекты, программы, проекты, предназначенные для решения вопросов местного значения на территориях двух и более муниципальных районов, городских округов.
8. Резервирование источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения. Данное полномочие реализуется органами власти субъектов Российской Федерации в тесном взаимодействии с федеральными органами власти.
Постановлением Правительства РФ от 20.11.2006 N 703 утверждены Правила резервирования источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения <175>, которые предусматривают резервирование таких источников на случай возникновения чрезвычайной ситуации.
--------------------------------
<175> СЗ РФ. 2006. N 40. Ст. 5034.
В качестве источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения для обеспечения граждан питьевой водой в случае возникновения чрезвычайной ситуации используются защищенные от загрязнения и засорения подземные водные объекты с разведанными запасами подземных вод, пригодность которых для указанных целей определяется на основании санитарно-эпидемиологических заключений.
В указанном Постановлении определяется порядок взаимодействия органов государственной власти субъектов Российской Федерации с органами государственной власти Российской Федерации по подготовке перечня населенных пунктов, для которых необходимо осуществлять резервирование источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, перечень необходимых для принятия решения о резервировании документов, сроки их рассмотрения и подготовки.
9. Осуществление регионального государственного надзора в области использования и охраны водных объектов, за исключением водных объектов, подлежащих федеральному государственному надзору, а также за соблюдением особых условий водопользования и использования участков береговой полосы (в том числе участков примыкания к гидроэнергетическим объектам) в границах охранных зон гидроэнергетических объектов, расположенных на водных объектах, подлежащих региональному государственному надзору за их использованием и охраной. Данное полномочие является одним из самых масштабно осуществляемых способов государственного управления в сфере охраны и использования водных объектов. В соответствии с Постановлением Правительства РФ от 25.12.2006 N 801 "Об утверждении Положения об осуществлении государственного контроля и надзора за использованием и охраной водных объектов" <176> органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации осуществляют региональный государственный надзор в области использования и охраны водных объектов на подлежащих региональному государственному надзору объектах по перечню, утверждаемому указанными органами.
--------------------------------
<176> СЗ РФ. 2007. N 1. Ч. 2. Ст. 259.
Таким образом, комментируемое полномочие закрепило обязанность региональных органов государственной власти утвердить перечень подконтрольных объектов. Такой перечень должен учитывать критерии отнесения объектов к объектам, подлежащим государственному федеральному надзору и государственному региональному надзору в области использования и охраны водных объектов, утвержденные Постановлением Правительства РФ от 4 ноября 2006 г. N 640 <177>.
--------------------------------
<177> СЗ РФ. 2006. N 45. Ст. 4713.
Положением об осуществлении государственного надзора закреплена также необходимость взаимодействия региональных органов, осуществляющих данный вид деятельности, с органами государственной власти федерального и регионального уровня, органами местного самоуправления, организациями и гражданами (см. комментарий к ст. 36).
10. Утверждение правил пользования водными объектами для плавания на маломерных судах. Данное полномочие осуществляется субъектами Российской Федерации с учетом положений Приказа МЧС России от 29.06.2005 N 502 "Об утверждении Правил пользования маломерными судами на водных объектах Российской Федерации" <178>. Приказ, в частности, устанавливает порядок пользования маломерными судами на водных объектах Российской Федерации, согласно которому пользование маломерными судами разрешается после их государственной регистрации в судовой книге, нанесения бортовых (регистрационных) номеров и технического освидетельствования (осмотра), с соблюдением установленных условий, норм и технических требований.
--------------------------------
<178> БНА. 2005. N 35.
Правила пользования водными объектами для указанных целей утверждены большинством субъектов Российской Федерации. Например:
- Постановление администрации Ямало-Ненецкого автономного округа от 23.08.2007 N 385А "Об утверждении Правил пользования водными объектами для плавания на маломерных судах в Ямало-Ненецком автономном округе";
- Постановление администрации Брянской области от 02.05.2007 N 301 "Об утверждении Правил пользования водными объектами для плавания на маломерных судах в Брянской области";
- Постановление правительства Московской области от 04.07.2007 N 494/21 "О правилах пользования водными объектами для плавания на маломерных судах в Московской области", и многие другие.
Общими для большинства перечисленных и аналогичных правил нормами являются следующие:
- понятие маломерных судов;
- сроки, в которые возможно осуществлять пользование водными объектами для плавания на маломерных судах;
- требования безопасности;
- обязанности судоводителей;
- запрет плавания на маломерных судах в состоянии алкогольного опьянения;
- требования к базам для стоянок маломерных судов и другие.
11. Утверждение правил охраны жизни людей на водных объектах. Это полномочие тесно связано с предыдущим и осуществляется субъектами Российской Федерации самостоятельно.
Примеры реализации данного полномочия:
- Постановление Коллегии администрации Кемеровской области от 26.04.2007 N 104 "Об утверждении Правил охраны жизни людей на водных объектах Кемеровской области";
- Постановление Самарской губернской Думы от 23.10.2007 N 346 "О правилах охраны жизни людей на водных объектах в Самарской области";
- Постановление Правительства Санкт-Петербурга от 05.06.2008 N 657 "Об утверждении правил охраны жизни людей на водных объектах в Санкт-Петербурге" и многие другие.
Общими для большинства актов являются следующие нормы:
- орган, устанавливающий конкретные места для пляжей и мест общего отдыха на водных объектах;
- требования, предъявляемые к пляжам;
- меры по обеспечению безопасности людей на пляжах и других местах общего отдыха на водных объектах;
- меры по обеспечению безопасности при производстве работ на водных объектах;
- меры по обеспечению безопасности при пользовании паромными и ледовыми переправами;
- знаки безопасности на водных объектах и другие.
12. Участие в организации и осуществлении государственного мониторинга водных объектов. Это полномочие осуществляется субъектами Российской Федерации в тесном взаимодействии с федеральными органами власти.
Положением о ведении государственного мониторинга водных объектов, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 10.04.2007 N 219 <179>, установлено, что мониторинг представляет собой систему наблюдений, оценки и прогноза изменений состояния водных объектов, находящихся в федеральной собственности, собственности субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, физических и юридических лиц, осуществляется в границах бассейновых округов с учетом особенностей режима водных объектов, их физико-географических, морфометрических и других особенностей.
--------------------------------
<179> СЗ РФ. 2007. N 16. Ст. 1921.
Представление данных мониторинга и обмен ими между федеральными органами исполнительной власти, а также органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации осуществляется на безвозмездной основе.
Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, участвуя в организации и осуществлении мониторинга:
1) организуют проведение регулярных наблюдений за состоянием дна, берегов, состоянием и режимом использования водоохранных зон и изменениями морфометрических особенностей водных объектов или их частей, находящихся в федеральной собственности и расположенных на территории субъекта Российской Федерации, за исключением водных объектов, мониторинг которых осуществляется федеральными органами исполнительной власти, а также водных объектов, водохозяйственных систем, в том числе гидротехнических сооружений, расположенных на территории субъекта Российской Федерации и находящихся в собственности как субъектов Российской Федерации, так и муниципальных образований;
2) осуществляют сбор, обработку, обобщение и хранение сведений, полученных в результате наблюдений за состоянием дна, берегов и водоохранных зон водных объектов или их частей, находящихся в федеральной собственности, и наблюдений за водными объектами, гидротехническими сооружениями, находящимися в собственности субъектов Российской Федерации, представляют их в территориальные органы Федерального агентства водных ресурсов в соответствии с установленными формами и порядком представления данных, формами и порядком представления сведений и порядком информационного обмена, а также представляют сведения о нарушениях режима использования водоохранных зон водных объектов, полученные в результате осуществления регионального государственного надзора в области использования и охраны водных объектов.
Нередко на один и тот же региональный орган государственной власти возлагаются все функции в области использования и охраны водных объектов (надзор, мониторинг, разработка нормативных правовых актов, осуществление мер по охране и т.д.).
В соответствии с Постановлением Правительства РФ от 10.04.2007 N 219 <180>, утвердившим положение о ведении государственного мониторинга водных объектов, на собственников водных объектов, также как и на органы государственной власти, возлагаются определенные обязанности. Поэтому когда субъекты Российской Федерации выступают собственниками водных объектов, они также наделяют соответствующие службы (должностных лиц) необходимостью исполнять данные обязанности (подробнее см. комментарий к ст. 30).
--------------------------------
<180> СЗ РФ. 2007. N 16. Ст. 1921.
13. Осуществление мер по предотвращению негативного воздействия вод и ликвидации его последствий в отношении водных объектов, находящихся в собственности субъектов Российской Федерации - см. комментарий к п. 20 ст. 24.
Примеры реализации данного полномочия - информация, размещенная на официальном сайте Департамента природных ресурсов и охраны окружающей среды Курганской области www.priroda.kurganobl.ru о том, что в феврале 2011 года были подписаны соглашения между Федеральным агентством водных ресурсов и Правительством Курганской области:
1) о предоставлении из федерального бюджета бюджету субъекта Российской Федерации субсидий на осуществление капитального ремонта гидротехнических сооружений, находящихся в собственности субъектов Российской Федерации, муниципальной собственности, и бесхозяйных гидротехнических сооружений. На капитальный ремонт гидротехнических сооружений Курганского водохранилища и водохранилища на реке Хмелевке в городе Куртамыше из федерального бюджета предоставляется 36 млн. рублей, из областного бюджета и бюджета города Кургана - 4 млн. 635 тыс. рублей;
2) о предоставлении из федерального бюджета бюджету субъекта Российской Федерации субвенций на осуществление органами государственной власти субъектов Российской Федерации отдельных полномочий Российской Федерации в области водных отношений. На проведение мероприятий по охране водных объектов, предотвращение негативного воздействия вод, предоставление прав пользования водными объектами выделяется 28 млн. 747,5 тыс. рублей.
В связи с передачей отдельных полномочий Российской Федерации в области водных отношений органам государственной власти субъектов Российской Федерации Департаментом природных ресурсов и охраны окружающей среды Курганской области в ходе проведенных мероприятий уже получены результаты, имеющие высокую социальную значимость, среди которых можно отметить следующие:
- общая протяженность расчищенных участков русел рек и укрепленных аварийных участков берегов водных объектов Курганской области достигла 13,44 км;
- количество защищенного населения, проживающего на территории, подверженной негативному воздействию вод, составило 6841 человек;
- завершается капитальный ремонт гидротехнических сооружений Курганского гидроузла и берегоукрепления нижнего бьефа Курганского гидроузла, сооружений гидроузла на р. Хмелевка в г. Куртамыше;
- разработана и утверждена целевая программа Курганской области "Обеспечение безопасности гидротехнических сооружений в Курганской области на 2011 - 2013 годы".
Одним из примеров негативного воздействии вод являются наводнения, которые занимают одно из первых мест в ряду опасных природных процессов по повторяемости, охвату территорий и среднегодовому материальному ущербу. Для увеличения эффективности мероприятий по борьбе с негативным воздействием вод противопаводковые мероприятия должны акцентироваться не на компенсации ущерба, нанесенного объектам недвижимости, а на восстановлении стокорегулирующей роли водосборов, нейтрализации антропогенных факторов, рациональном освоении, использовании и ограничении хозяйственной деятельности на паводкоопасных территориях.
Учитывая, что затопление объектов недвижимости является в основном следствием бессистемной застройки пойменных земель, важным моментом в решении указанных проблем является принятие нормативных правовых актов по вопросам страхования и установления особого порядка предоставления земель в соответствии с установленными режимами хозяйственными деятельности на паводкоопасных территориях.
14. Осуществление мер по охране водных объектов, находящихся в собственности субъектов Российской Федерации. Реализация данного полномочия возможна в первую очередь путем правотворчества и осуществления конкретных охранных мероприятий.
Охрана водных объектов осуществляется несколькими способами, среди которых можно выделить следующие:
- установление прав и обязанностей пользователей водными объектами, находящимися в собственности субъектов Российской Федерации (как в нормативных правовых актах, принятых в пределах предоставленных полномочий, так и в договорах и решениях о предоставлении водных объектов в пользование);
- регулирование деятельности источников загрязнения;
- реализация конкретных мероприятий - расчистка русла, укрепление берегов, и т.д.
Как представляется, главное в проводимом комплексе мероприятий - восстановление естественных способностей водоемов и водотоков к самоочищению. Для этого необходимо ставить задачи хотя бы частичного восстановления естественных регуляторов вод - пойменных лугов, болот и лесов, которым был нанесен ущерб хозяйственной деятельностью человека. Важным вопросом является и удаление вредных донных отложений из заиленных водотоков и водоемов.
15. Утверждение перечней объектов, подлежащих региональному государственному надзору в области использования и охраны водных объектов. Реализация предоставленного полномочия возможна только в тесном взаимодействии с уполномоченным федеральным органом в данной сфере - Министерством природных ресурсов и экологии Российской Федерации, которое на основании определенных Правительством РФ критериев отнесения объектов к объектам, подлежащим федеральному государственному надзору в области использования и охраны водных объектов и региональному государственному надзору в области использования и охраны водных объектов, утверждает перечень объектов, подлежащих федеральному государственному надзору в области использования и охраны водных объектов. После утверждения перечня объектов, подлежащих федеральному уровню надзора, региональные власти могут утвердить перечни подлежащих региональному надзору объектов.
Примеры.
В частности, распоряжением Комитета по природопользованию, охране окружающей среды и обеспечению экологической безопасности Правительства Санкт-Петербурга от 15 апреля 2008 г. N 52-р утверждены Перечень водотоков на территории Санкт-Петербурга, подлежащих региональному государственному надзору в области использования и охраны водных объектов (312 объектов) и Перечень водоемов на территории Санкт-Петербурга, подлежащих региональному государственному надзору в области использования и охраны водных объектов (505 объектов).
Администрация Приморского края пошла по другому пути, утвердив в своем Постановлении от 19 августа 2008 г. N 204-па "Перечень объектов, подлежащих региональному государственному надзору в области использования и охраны водных объектов в Приморском крае" не перечень конкретных объектов, а следующие критерии:
- объекты хозяйственной и иной деятельности, осуществляемой физическими и юридическими лицами и связанной с использованием и охраной полностью расположенных в пределах территории Приморского края водных объектов и не относящихся к объектам, подлежащим федеральному государственному надзору в области использования и охраны водных объектов;
- объекты хозяйственной и иной деятельности, осуществляемой физическими и юридическими лицами и связанной с использованием территорий водоохранных зон и прибрежных защитных полос полностью расположенных в пределах территории Приморского края водных объектов и не относящихся к объектам, подлежащим федеральному государственному надзору в области использования и охраны водных объектов.
16. Установление перечня должностных лиц, осуществляющих региональный государственный надзор в области использования и охраны водных объектов, а также за соблюдением особых условий водопользования и использования участков береговой полосы (в том числе участков примыкания к гидроэнергетическим объектам) в границах охранных зон гидроэнергетических объектов, расположенных на водных объектах, подлежащих региональному государственному надзору за их использованием и охраной. Данное полномочие реализуется субъектами Российской Федерации самостоятельно, исходя из существующей структуры региональных органов исполнительной власти: либо соответствующими полномочиями наделяются уже имеющиеся органы исполнительной власти и их должностные лица, либо в регионе создается новый орган власти, осуществляющий надзорные функции.
Постановление Правительства РФ от 25 декабря 2006 г. N 801 "Об утверждении Положения об осуществлении государственного контроля и надзора и за использованием и охраной водных объектов" (СЗ РФ. 2007. N 1 (ч. 2). Ст. 259) продублировало комментируемую норму, уточнив, что должностным лицам органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, являющимся государственными инспекторами по надзору в области использования и охраны водных объектов, выдаются служебные удостоверения и форма установленного образца. Кроме того, данное Постановление закрепило права государственных инспекторов по надзору в области использования и охраны водных объектов.