Комментарий к СТ 24 ВК РФ
Статья 24 ВК РФ. Полномочия органов государственной власти Российской Федерации в области водных отношений
Комментарий к статье 24 ВК РФ:
1. Общий обзор статьи. Она включена в текст Кодекса по правилам юридической техники, согласно которым любой федеральный закон или кодекс, особенно регулирующий общественные отношения по предметам совместного ведения двух уровней государственной власти, должен включать нормы о компетенции этих уровней государственной власти. Статья структурно построена путем перечисления в двадцати двух пунктах соответствующих полномочий. Она содержит открытый перечень полномочий. Перечисленные в ней конкретные полномочия являются основными, наиболее важными. Их реализация отнесена к федеральному уровню власти.
2. Цель, сфера действия и адресаты статьи.
Основная цель состоит в установлении полномочий федеральных органов государственной власти (законодательной и исполнительной) в области регулирования водных отношений, а тем самым в их разделении с полномочиями иных субъектов управления.
Сфера действия предписаний статьи 24 ВК РФ распространяется на всю территорию страны и охватывает собой многообразную деятельность нормотворческого, финансового, природоохранного характера.
На первый взгляд, адресатами норм являются лишь органы государственной власти Российской Федерации в области водных отношений. Но фактически предписания статьи предназначены и для тех адресатов права, которые подпадают под решения (правового и иного содержания и значения) или полномочия.
3. Основные понятия. Большая их часть раскрывается в иных статьях ВК РФ (например, "водные объекты", "государственный мониторинг водных объектов", "государственный водный реестр" и т.п.). Они разъясняются в комментариях к этим статьям.
4. Конституционные предпосылки. Российская Федерация, ее субъекты и органы местного самоуправления являются основными участниками водных правоотношений наряду с физическими и юридическими лицами. Однако если физические и юридические лица обладают правами и обязанностями в области водных правоотношений, то органы государственной власти и местного самоуправления, действующие от имени государства и муниципальных образований, кроме прав и обязанностей (которые имеются в случае, когда они выступают собственниками, пользователями, владельцами водных объектов и проч.) обладают еще и полномочиями, которые они осуществляют в пределах своей компетенции.
Компетенция (круг, сфера полномочий) устанавливается, как правило, в положении о конкретном органе власти (или в решений о его создании), имеющем юридическую силу и принятом в установленном порядке (обычно это нормативный правовой акт, принятый соответствующим органом власти в установленном порядке).
Конституцией России установлены предметы ведения Российской Федерации и предметы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов в различных областях.
Статьей 71 Конституции РФ определено, что к исключительному ведению Российской Федерации отнесены:
"а) принятие и изменение федеральных законов, контроль за их соблюдением (в том числе в области использования и охраны водных объектов);
в) регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина (например, право собственности на водный объект как неотъемлемую часть земельного участка и его защита);
г) формирование федеральных органов государственной власти, непосредственно осуществляющих полномочия Российской Федерации в области использования и охраны водных объектов;
д) федеральная государственная собственность и управление ею (на водные объекты и другие природные ресурсы);
е) установление основ федеральной политики и федеральные программы в области государственного, экономического, экологического, социального, культурного и национального развития Российской Федерации (относительно использования и охраны всех водных объектов в Российской Федерации);
з) федеральные налоги и сборы (установление основ определения водного налога);
к) международные договоры Российской Федерации (например, об установлении линии государственной границы России, об отнесении водных объектов к особо охраняемым с международным статусом);
н) определение статуса и защита государственной границы, территориального моря, исключительной экономической зоны и континентального шельфа Российской Федерации;
о) уголовное, уголовно-процессуальное законодательство; гражданское, гражданско-процессуальное и арбитражно-процессуальное законодательство (установление мер ответственности за водные правонарушения, подследственности, порядка предоставления водных объектов в пользование, основ охраны имущественных отношений);
р) метеорологическая служба, стандарты; геодезия и картография (в области охраны и использования водных объектов, оценки их качества и состояния, наименования географических объектов)".
Предметами совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов в соответствии со статьей 72 Конституции являются:
- вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными, ресурсами (п. "в");
- разграничение государственной собственности (п. "г");
- природопользование;
- охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; особо охраняемые природные территории (п. "д");
- осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидация их последствий (п. "з");
- административное, земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды (п. "к");
- защита исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей (п. "м");
- выполнение международных договоров Российской Федерации (п. "о").
Вне пределов ведения Российской Федерации и ее полномочий по предметам совместного ведения в соответствии со статьей 73 Конституции субъекты Федерации обладают всей полнотой государственной власти.
Однако эти нормы следует применять в совокупности с иными установленными Конституцией России и федеральными законами нормами.
Федеральная политика в сфере водных отношений основывается на положениях Конституции РФ, устанавливающей:
- в статье 9, что земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории, а также многообразие форм собственности на землю и другие природные ресурсы;
- в статье 42 - право каждого на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением;
- в статье 55 - возможность ограничения прав и свобод человека и гражданина только федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства;
- в статье 57 - обязанность каждого платить законно установленные налоги и сборы;
- в статье 58 - обязанность каждого сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам.
В соответствии с частью 3 ст. 80 Конституции России основные направления внутренней и внешней политики, государства определяет Президент РФ. Федеральное Правительство в соответствии со статьей 114 Конституции обеспечивает проведение в стране единой государственной политики, в связи с чем также может принимать нормативные правовые акты, регулирующие водные отношения.
5. Владение, пользование, распоряжение водными объектами, находящимися в федеральной собственности. Данное полномочие в совокупности с другими нормами Водного кодекса указывает на возможность Российской Федерации иметь в собственности водные объекты. Традиционно собственник обладает правомочиями владеть объектом; т.е. числить его на своем балансе, обладать им. При этом владелец водного объекта обязан нести бремя расходов на его содержание в надлежащем состоянии, охрану.
Правомочие пользования предполагает возможность правообладателя использовать водный объект для целей, указанных в комментируемом Кодексе. Пользование означает извлечение из водного объекта его полезных свойств в соответствии с требованиями законодательства.
Российская Федерация может распорядиться водным объектом путем предоставления его в пользование либо отчуждения. В силу естественных природных свойств водных объектов их перемещение в пространстве, свойственное смене пользователей либо владельцев объектов материального мира, как правило, не происходит. Предоставление водного объекта в пользование может происходить на основании договора водопользования или решения о предоставлении водного объекта в пользование (см. главу 3 и комментарий к ней).
В соответствии с Федеральным законом от 21.07.1997 N 122-ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" <137> недвижимое имущество (недвижимость), права на которое подлежат государственной регистрации, представляет собой земельные участки, участки недр и все объекты, которые связаны с землей так, что их перемещение без несоразмерного ущерба их назначению невозможно, в том числе здания, сооружения, жилые и нежилые помещения, леса и многолетние насаждения, предприятия как имущественные комплексы.
--------------------------------
<137> СЗ РФ. 1997. N 30. Ст. 3594.
Таким образом, право собственности на водные объекты в Российской Федерации в соответствии с законодательством требует регистрации. Однако в практической деятельности федеральных органов власти такая регистрация не осуществляется, право собственности на водные объекты имеется у Российской Федерации в силу закона.
Комментируемый Кодекс отнес все водные объекты, за исключением прудов, обводненных карьеров, расположенных в границах земельного участка, принадлежащего на праве собственности субъекту Российской Федерации, муниципальному образованию, физическому лицу, юридическому лицу, к федеральной собственности.
В соответствии с Федеральным законом от 03.06.2006 N 73-ФЗ "О введении в действие Водного кодекса Российской Федерации" земельные участки, в границах которых расположены пруд, обводненный карьер, являются собственностью Российской Федерации, если указанные водные объекты находятся на территориях двух и более субъектов Российской Федерации или указанные земельные участки отнесены федеральными законами к федеральной собственности. Под земельными участками, в границах которых расположены пруд, обводненный карьер, понимаются земельные участки, в состав которых входят земли, покрытые поверхностными водами, в пределах береговой линии.
Таким образом, для определения права собственности на водный объект доминирующими являются следующие признаки:
1) принадлежность земельного участка;
2) вид водного объекта (такие поверхностные водоемы, как пруд и обводненный карьер, могут находиться в региональной, муниципальной и частной собственности);
3) нахождение водного объекта на территории двух и более субъектов Российской Федерации.
Федеральное агентство водных ресурсов в соответствии с Положением о нем, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 16.06.2004 N 282 <138>, осуществляет в порядке и пределах, определенных законодательством Российской Федерации, владение, пользование и распоряжение водными объектами, отнесенными к федеральной собственности, и управление водным фондом.
--------------------------------
<138> СЗ РФ. 2004. N 25. Ст. 2564.
6. Разработка, утверждение и реализация схем комплексного использования и охраны водных объектов и внесение изменений в эти схемы. Данное полномочие реализуется Федеральным агентством водных ресурсов (разработка и реализация схем) и Министерством природных ресурсов и экологии (утверждение схем при наличии положительного заключения государственной экологической экспертизы). Постановлением Правительства РФ от 30.12.2006 N 883 утвержден Порядок разработки, утверждения и реализации схем комплексного использования и охраны водных объектов, внесения изменений в эти схемы <139>.
--------------------------------
<139> СЗ РФ. 2007. N 5. Ст. 651.
Участие в разработке схем принимают Министерство экономического развития и торговли Российской Федерации, Министерство здравоохранения и социального развития Российской Федерации, Министерство регионального развития Российской Федерации, Министерство сельского хозяйства Российской Федерации, Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды, Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору, иные заинтересованные федеральные органы исполнительной власти, а также органы государственной власти субъектов Российской Федерации.
Схемы разрабатываются на срок не менее 10 лет и отражают количественные и качественные показатели состояния водных ресурсов и параметры водопользования по речному бассейну, подбассейнам, водохозяйственным участкам и территориям субъектов Российской Федерации.
При разработке схем учитываются прогнозы социально-экономического развития Российской Федерации на долгосрочную, среднесрочную и краткосрочную перспективу по Российской Федерации, по отраслям экономики, по регионам, а в отношении трансграничных водных объектов - также положения международных договоров Российской Федерации в области совместного использования и охраны трансграничных водных объектов.
Схемами устанавливаются:
1) целевые показатели качества воды в водных объектах, характеризующие состав и концентрацию химических веществ, микроорганизмов и другие показатели качества воды в водных объектах, которые планируется достигнуть по завершении предусматриваемых схемами водоохранных и водохозяйственных мероприятий. Целевые показатели качества воды в водных объектах разрабатываются Федеральным агентством водных ресурсов с участием Федерального агентства по рыболовству, Федеральной службы по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды и Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору с учетом природных особенностей каждого речного бассейна, его части, условий целевого использования водных объектов или их частей, расположенных в границах соответствующего речного бассейна;
2) перечень водохозяйственных мероприятий и мероприятий по охране водных объектов, направленных на сохранение и восстановление водных объектов, на обеспечение устойчивого функционирования водохозяйственных систем в границах речного бассейна и достижение целевых показателей качества воды в водных объектах, разрабатываемый Федеральным агентством водных ресурсов с участием заинтересованных федеральных органов исполнительной власти и органов государственной власти соответствующих субъектов Российской Федерации;
3) водохозяйственные балансы по речным бассейнам, подбассейнам и водохозяйственным участкам при различных условиях водности, рассчитываемые Федеральным агентством водных ресурсов в соответствии с методикой расчета водохозяйственных балансов водных объектов, утверждаемой Министерством природных ресурсов и экологии Российской Федерации. Очередность подготовки указанных водохозяйственных балансов устанавливается Федеральным агентством водных ресурсов исходя из водохозяйственной обстановки в границах речных бассейнов и их частей;
4) лимиты (предельные объемы) забора (изъятия) водных ресурсов из водного объекта и лимиты (предельные объемы) сброса сточных вод, соответствующих нормативам качества, определяемые в соответствии с водохозяйственными балансами по речным бассейнам, подбассейнам и водохозяйственным участкам при различных условиях водности, а также с утвержденными в установленном порядке нормативами допустимых воздействий (допустимого совокупного воздействия всех источников на водный объект или его часть) и утверждаемые Федеральным агентством водных ресурсов;
5) квоты забора (изъятия) водных ресурсов из водного объекта и сброса сточных вод, соответствующих нормативам качества, выделяемые для каждого субъекта Российской Федерации и утверждаемые Федеральным агентством водных ресурсов как часть лимитов (предельных объемов) забора (изъятия) водных ресурсов из водного объекта и лимитов (предельных объемов) сброса сточных вод в границах речных бассейнов, подбассейнов и водохозяйственных участков;
6) основные целевые показатели уменьшения негативных последствий наводнений и других видов негативного воздействия вод, характеризующие сокращение ущерба здоровью людей и окружающей природной среде, материальных потерь, в том числе вследствие нарушения условий жизнедеятельности людей, от негативного воздействия вод, а также перечень мероприятий, направленных на достижение этих показателей, включая мероприятия, направленные на предупреждение наводнений и снижение риска возникновения чрезвычайных ситуаций природного характера в конкретных речных бассейнах, обеспечение безопасного функционирования водохозяйственных систем в границах речных бассейнов, защиту от негативного воздействия вод на определенных территориях и объектах. Указанные показатели и мероприятия разрабатываются Федеральным агентством водных ресурсов с участием заинтересованных федеральных органов исполнительной власти и органов государственной власти соответствующих субъектов Российской Федерации;
7) предполагаемый объем необходимых для реализации схем финансовых ресурсов, исчисляемый исходя из объема финансовых ресурсов, требуемых для разработки водохозяйственных балансов, и осуществления водохозяйственных мероприятий и мероприятий по охране водных объектов, а также мероприятий, направленных на уменьшение негативного воздействия вод.
Схемы реализуются органами государственной власти и органами местного самоуправления путем планирования на их основании и осуществления водохозяйственных мероприятий и мероприятий по охране водных объектов, направленных на удовлетворение фактической потребности и потребности в перспективе в водных ресурсах, планомерное сокращение антропогенного воздействия на водные объекты, обеспечение рационального использования и охраны водных объектов, а также предотвращение негативного воздействия вод.
Принятым Министерством природных ресурсов Российской Федерации Приказом от 04.07.2007 N 169 утверждены Методические указания по разработке схем комплексного использования и охраны водных объектов <140>.
--------------------------------
<140> БНА. 2007. N 38.
О содержании схем комплексного водопользования - см. также комментарий к статье 33.
7. Осуществление федерального государственного надзора за использованием и охраной водных объектов. Это полномочие в настоящее время реализуется Федеральной службой по надзору в сфере природопользования.
Задачей государственного надзора за использованием и охраной водных объектов является обеспечение соблюдения:
- требований к использованию и охране водных объектов;
- особого правового режима использования земельных участков и иных объектов недвижимости, расположенных в границах водоохранных зон и зон санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения;
- иных требований водного законодательства.
Федеральная служба по надзору в сфере природопользования и ее территориальные органы при осуществлении федерального государственного надзора за использованием и охраной водных объектов взаимодействует в установленном порядке с федеральными органами исполнительной власти и их территориальными органами, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, организациями и гражданами.
Следует также принимать во внимание и руководствоваться Приказом МПР РФ от 26.08.2008 N 192 "Об утверждении Административного регламента исполнения Федеральной службой по надзору в сфере природопользования государственной функции по осуществлению федерального государственного контроля и надзора за использованием и охраной водных объектов" <141>.
--------------------------------
<141> БНА РФ. 2008. N 45.
В целях толкования норм о данном полномочии см. также комментарий к ст. 36.
8. Организация и осуществление государственного мониторинга водных объектов. Эта задача выполняется в основном Федеральным агентством водных ресурсов. В соответствии с Положением о Федеральном агентстве водных ресурсов, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 16.06.2004 N 282, данное агентство осуществляет:
а) государственный мониторинг водных объектов и организацию его проведения;
б) разработку автоматизированных систем сбора, обработки, анализа, хранения и выдачи информации о состоянии водных объектов, водных ресурсах, режиме, качестве и использовании вод по Российской Федерации в целом, отдельным ее регионам, речным бассейнам в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.
Положение о ведении государственного мониторинга водных объектов утверждено Постановлением Правительства РФ от 10.04.2007 N 219 <142> (подробнее см. комментарий к ст. 30).
--------------------------------
<142> СЗ РФ. 2007. N 16. Ст. 1921.
Кроме того, следует принимать во внимание следующие Приказы МПР России:
- от 27.12.2007 N 349 "Об утверждении порядка информационного обмена данными государственного мониторинга водных объектов между участниками его ведения" <143>;
--------------------------------
<143> БНА РФ. 2008. N 8.
- от 06.02.2008 N 30 "Об утверждении форм и порядка представления сведений, полученных в результате наблюдений за водными объектами заинтересованными федеральными органами исполнительной власти, собственниками водных объектов и водопользователями" <144>;
--------------------------------
<144> БНА РФ. 2008. N 23.
- от 07.05.2008 N 111 "Об утверждении форм и порядка представления данных мониторинга, полученных участниками ведения государственного мониторинга водных объектов" <145>.
--------------------------------
<145> БНА РФ. 2008. N 27.
Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды в соответствии с Положением, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 23.07.2004 N 372 <146>, осуществляет в установленной сфере деятельности следующие полномочия:
--------------------------------
<146> СЗ РФ. 2004. N 31. Ст. 3262.
а) в пределах своей компетенции государственный учет поверхностных вод и ведение государственного водного кадастра в части поверхностных водных объектов в порядке, установленном законодательством Российской Федерации;
б) ведение Единого государственного фонда данных о состоянии окружающей среды, ее загрязнении;
в) формирование и обеспечение функционирования государственной наблюдательной сети, в том числе организацию и прекращение деятельности стационарных и подвижных пунктов наблюдений, определение их местоположения;
г) государственный мониторинг водных объектов в части поверхностных водных объектов, мониторинг уникальной экологической системы озера Байкал (в пределах своей компетенции);
д) государственный мониторинг континентального шельфа в порядке, определяемом законодательством Российской Федерации (в пределах своей компетенции);
е) государственный мониторинг состояния исключительной экономической зоны Российской Федерации (в пределах своей компетенции);
ж) информирование пользователей (потребителей) о составе предоставляемых сведений о состоянии окружающей среды, ее загрязнении, о формах доведения данной информации и об организациях, осуществляющих информационное обеспечение пользователей (потребителей);
з) обеспечение функционирования на территории Российской Федерации пунктов гидрометеорологических наблюдений и системы получения, сбора и распространения гидрометеорологической информации;
и) обеспечение выпуска экстренной информации об опасных природных явлениях, о фактических и прогнозируемых резких изменениях погоды и загрязнении окружающей среды, которые могут угрожать жизни и здоровью населения и наносить ущерб окружающей среде;
к) обеспечение органов государственной власти, Вооруженных Сил Российской Федерации, а также населения информацией о фактическом и прогнозируемом состоянии окружающей среды, ее загрязнении; и другие.
Государственная наблюдательная сеть за загрязнением поверхностных вод Росгидромета предназначена для решения следующих задач:
- наблюдения за уровнем загрязнения вод и донных отложений рек, озер, водохранилищ и морей по физическим, химическим и гидробиологическим (для водных объектов) показателям с целью изучения распределения загрязняющих веществ во времени и пространстве, оценки и прогноза состояния водных ресурсов, определения эффективности мероприятий по их защите;
- обеспечения органов государственного управления, хозяйственных организаций и населения систематической и экстренной информацией об изменениях уровней загрязнения (в том числе и радиоактивного) водных объектов под влиянием хозяйственной деятельности и гидрометеорологических условий, прогнозами и предупреждениями о возможных изменениях уровней загрязненности;
- обеспечения заинтересованных организаций материалами для составления рекомендаций в области охраны и рационального использования водных ресурсов, составления планов развития экономики с учетом состояния водных ресурсов.
В настоящее время с помощью Государственной сети мониторинга поверхностных вод, базовую основу которой составляют наблюдательные органы Росгидромета, проводятся следующие основные виды наблюдений:
- за состоянием загрязнения поверхностных вод суши и морей;
- за химическим составом и кислотностью атмосферных осадков и снежного покрова;
- за фоновым загрязнением водных объектов;
- за радиоактивным загрязнением водных объектов.
Система базируется на сети пунктов режимных наблюдений, которые устанавливаются на водоемах и водотоках как в районах с повышенным антропогенным воздействием, так и на незагрязненных участках.
Государственный мониторинг водных объектов в системе Минприроды России осуществляется в целях:
- своевременного выявления и прогнозирования развития негативных процессов, влияющих на качество вод и состояние водных объектов, разработки и реализации мер по предотвращению вредных последствий этих процессов;
- оценки эффективности осуществляемых водоохранных мероприятий;
- информационного обеспечения управления и контроля в области использования и охраны водных объектов.
Государственный мониторинг водных объектов включает:
- регулярные наблюдения за состоянием водных объектов, количественными и качественными показателями поверхностных и подземных вод;
- сбор, хранение, пополнение и обработку данных наблюдений;
- создание и ведение банков данных;
- оценку и прогнозирование изменений состояния водных объектов, количественных и качественных показателей поверхностных и подземных вод.
Государственный мониторинг водных объектов состоит из:
- мониторинга поверхностных водных объектов (ГМПВО);
- мониторинга подземных водных объектов (МПВО);
- мониторинга водохозяйственных систем и сооружений (ГМВХСиС).
Федеральное агентство по недропользованию в соответствии с Положением, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 17.06.2004 N 293 <147>, организует государственное геологическое изучение недр (см. также комментарий к ст. 30).
--------------------------------
<147> СЗ РФ. 2004. N 26. Ст. 2669.
9. Установление порядка ведения государственного водного реестра и его ведение. Данное полномочие является новым, поскольку ранее действовавший Водный кодекс РФ 1995 г. содержал только такую функцию государственного управления в области использования и охраны водных объектов, как государственный учет поверхностных и подземных вод и государственный водный кадастр.
Государственный водный реестр является систематизированным сводом документированных сведений о водных объектах различных форм собственности (федеральной, региональной, муниципальной и частной). В данный реестр включаются сведения об использовании водных объектов, о речных бассейнах и о бассейновых округах. В реестре регистрируются договора водопользования, решения о предоставлении водных объектов в пользование, переход прав и обязанностей по договорам водопользования, прекращение договоров водопользования.
Порядок ведения государственного водного реестра утвержден Постановлением Правительства Российской Федерации от 28.04.2007 N 253 <148>, а его ведение осуществляется уполномоченным федеральным органом исполнительной власти - Федеральным агентством водных ресурсов.
--------------------------------
<148> СЗ РФ. 2007. N 19. Ст. 2357.
В государственный водный реестр включаются данные государственного водного кадастра Российской Федерации по состоянию на 1 января 2007 г., ведение которого осуществлялось в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 23.11.1996 N 1403 <149>.
--------------------------------
<149> СЗ РФ. 1996. N 49. Ст. 5566.
В целях формирования государственного водного реестра до 1 июля 2007 г. Федеральному агентству водных ресурсов передали на безвозмездной основе сведения по состоянию на 1 января 2007 г. следующие федеральные органы исполнительной власти:
а) Министерство сельского хозяйства Российской Федерации - сведения об использовании водных объектов для нужд сельского хозяйства, в том числе в целях водопотребления и водоотведения, а также о государственных мелиоративных системах и об отнесенных к государственной собственности отдельно расположенных гидротехнических сооружениях на водных объектах;
б) Федеральная регистрационная служба - сведения о документах, на основании которых возникло право собственности на водные объекты, гидротехнические и иные сооружения, расположенные на водных объектах;
в) Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды - данные государственного водного кадастра Российской Федерации по поверхностным водным объектам;
г) Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека - сведения о санитарно-эпидемиологической обстановке на водных объектах;
д) Федеральная служба по надзору в сфере природопользования - сведения о поднадзорных гидротехнических и иных сооружениях, расположенных на водных объектах, о водных объектах, расположенных в пределах особо охраняемых природных территорий федерального значения, и режимах использования водоохранных зон водных объектов;
е) Федеральная служба по надзору в сфере транспорта - сведения о поднадзорных гидротехнических и иных сооружениях, расположенных на водных объектах;
ж) Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору - сведения о поднадзорных гидротехнических и иных сооружениях, расположенных на водных объектах, об объектах, оказывающих негативное воздействие на водные объекты, в том числе осуществляющих сбросы загрязняющих веществ;
з) Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости - сведения о гидротехнических и иных сооружениях, расположенных на водных объектах, в том числе о кадастровых номерах земельных участков, в границах которых расположены водные объекты, а также земельных участков, занятых указанными сооружениями;
и) Федеральное агентство морского и речного транспорта - сведения о пользовании акваториями водных объектов и береговой полосой внутренних водных путей Российской Федерации;
к) Федеральное агентство по недропользованию - данные государственного водного кадастра Российской Федерации по подземным водным объектам;
л) Федеральное агентство по рыболовству - сведения о водных объектах рыбохозяйственного значения.
Реестр формируется и ведется в целях информационного обеспечения комплексного использования водных объектов, целевого использования водных объектов и их охраны, а также в целях планирования и разработки мероприятий по предотвращению негативного воздействия вод и ликвидации его последствий.
Сведения, содержащиеся в реестре, относятся к государственным информационным ресурсам и носят открытый характер, за исключением информации, отнесенной законодательством Российской Федерации к категории ограниченного доступа.
Подробнее см. комментарии к статье 31.
10. Утверждение порядка подготовки и принятия решения о предоставлении водного объекта в пользование. В соответствии со статьей 23 комментируемого Кодекса данное полномочие осуществляется Правительством РФ. Утверждение порядка подготовки и заключения договора водопользования, если право на заключение такого договора приобретается на аукционе, и порядка проведения аукциона осуществляется также федеральным Правительством.
Правила подготовки и принятия решения о предоставлении водного объекта в пользование утверждены Постановлением Правительства РФ от 30.12.2006 N 844 <150>. Данное Постановление конкретизирует перечень документов, сроки их рассмотрения и другие вопросы, связанные с предоставлением водных объектов в пользование.
--------------------------------
<150> СЗ РФ. 2007. N 1. Ч. 2. Ст. 295.
Решение о предоставлении водного объекта (или его части), находящегося в государственной или муниципальной собственности, в пользование принимает соответственно исполнительный орган государственной власти Российской Федерации или субъекта Российской Федерации, либо орган местного самоуправления.
К договору водопользования применяются положения Гражданского кодекса Российской Федерации об аренде - он признается заключенным с момента его государственной регистрации в государственном водном реестре. Комментируемым Кодексом (см. комментарий к главе 3) установлено содержание договора водопользования, срок предоставления водных объектов в пользование и другие условия договора.
11. Определение порядка создания и осуществления деятельности бассейновых советов. Это полномочие реализуется исключительно федеральным Правительством. Бассейновые советы разрабатывают рекомендации по использованию и охране водных объектов в границах бассейнового округа. В статье 28 комментируемого Кодекса закреплены двадцать бассейновых округов, соответственно должны быть созданы двадцать бассейновых советов.
Постановлением Правительства РФ от 30.11.2006 N 727 утверждено Положение о создании и деятельности бассейновых советов <151>. Бассейновый совет создается решением Федерального агентства водных ресурсов, в нем определяется количественный и персональных состав бассейнового совета, срок его функционирования - 5 лет.
--------------------------------
<151> СЗ РФ. 2006. N 49. Ч. 2. Ст. 5224.
Организационно-техническое обеспечение деятельности бассейнового совета, в том числе размещение в информационных системах общего пользования информации о создании бассейновых советов, дате и месте проведения заседания бассейнового совета, повестке дня, решениях бассейнового совета, осуществляется соответствующим территориальным органом Федерального агентства водных ресурсов.
Рекомендации бассейновых советов должны быть учтены при разработке схем комплексного использования и охраны водных объектов (см. комментарий к ст. 28).
12. Гидрографическое и водохозяйственное районирование территории Российской Федерации. Оно осуществляется для разработки схем комплексного использования и охраны водных объектов. Порядок установления границ гидрографических единиц и водохозяйственных участков (в соответствии с водохозяйственным районированием территории России) утверждается федеральным Правительством. Количество гидрографических единиц (речных бассейнов и подбассейнов рек, впадающих в главную реку речного бассейна) и их границы, а также количество водохозяйственных участков и их границы утверждаются уполномоченным федеральным органом исполнительной власти (см. также комментарий к ст. 32).
Постановлением Правительства РФ от 30.11.2006 N 728 "О гидрографическом и водохозяйственном районировании территории Российской Федерации и утверждении границ бассейновых округов" <152> установлено, что основная работа в данной сфере возлагается на Федеральное агентство водных ресурсов.
--------------------------------
<152> СЗ РФ. 2006. N 49. Ч. 2. Ст. 5225.
Основной единицей управления в области использования и охраны водных объектов являются бассейновые округа, которые состоят из речных бассейнов и связанных с ними подземных водных объектов и морей.
Перечень бассейновых округов содержится в ст. 28 комментируемого Кодекса.
В целях обеспечения рационального использования и охраны водных объектов создаются бассейновые советы, осуществляющие разработку рекомендаций в области использования и охраны водных объектов в границах бассейнового округа (см. комментарий к ст. 29). Границы бассейновых округов определяются по границам гидрографических единиц, включенных в бассейновый округ, и границам прилегающих к ним участков внутренних морских вод и территориального моря Российской Федерации и утверждаются Министерством природных ресурсов РФ.
Гидрографическое районирование территории Российской Федерации представляет собой установление, документирование и утверждение количества гидрографических единиц (то есть речных бассейнов и подбассейнов рек, впадающих в главную реку речного бассейна) и их границ.
Гидрографическое районирование территории Российской Федерации осуществляется для разработки схем комплексного использования и охраны водных объектов.
Водохозяйственное районирование территории Российской Федерации представляет собой выделение, документирование и утверждение количества водохозяйственных участков и их границ, которое осуществляется в целях разработки водохозяйственных балансов. Количество водохозяйственных участков и их границы утверждаются Федеральным агентством водных ресурсов.
13. Установление ставок платы за пользование водными объектами, находящимися в федеральной собственности, порядка расчета и взимания такой платы. Это полномочие Правительства РФ, и оно имеет особое значение. В соответствии с главой 25.2 НК РФ организации и физические лица, осуществляющие специальное и (или) особое водопользование в соответствии с российским законодательством, являются налогоплательщиками водного налога. Налоговым кодексом определены объекты налогообложения, налоговая база, налоговый период, налоговые ставки и другие элементы налогообложения.
Одновременно с этим комментируемым Кодексом установлен один из принципов водного законодательства - платность использования водных объектов. Пользование водными объектами осуществляется за плату, за исключением случаев, установленных законодательством Российской Федерации. При определении платы за пользование водными объектами учитываются расходы водопользователей на мероприятия по охране водных объектов.
Данный принцип реализуется в комментируемом Кодексе следующим образом: по договору водопользования исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления обязуется предоставить другой стороне - водопользователю водный объект или его часть в пользование за плату. Размер платы за пользование водным объектом или его частью, условия и сроки внесения данной платы должны быть отражены в договоре водопользования.
Несвоевременное внесение водопользователем платы за пользование водным объектом влечет за собой уплату пеней в размере 1/150 действующей на день уплаты пеней ставки рефинансирования Банка России, но не более чем в размере 0,2% за каждый день просрочки. Пеня начисляется за каждый календарный день просрочки исполнения обязанности по внесению водопользователем платы за пользование водным объектом начиная со следующего за определенным в договоре водопользования днем внесения платы за пользование водным объектом.
Размер ставки платы за пользование водным объектом используется также для определения размера штрафа за забор (изъятие) водных ресурсов в объеме, превышающем установленный договором водопользования объем забора (изъятия) водных ресурсов.
В статье 20 ВК РФ обозначены принципы установления платы за пользование водными объектами (см. комментарий к ст. 20).
Хотя комментируемый Кодекс и не разделяет виды водопользования на специальные и особые, получается, что водопользователи в некоторых случаях будут вынуждены уплачивать водный налог и вместе с тем вносить плату за пользование водным объектом. Это касается тех водопользователей, которые оформили свои права до вступления в силу комментируемого Кодекса.
Федеральным законом "О введении в действие Водного кодекса Российской Федерации" внесены изменения в статью 333.8 НК РФ, в соответствии с которыми не признаются налогоплательщиками организации и физические лица, осуществляющие водопользование на основании договоров водопользования или решений о предоставлении водных объектов в пользование, соответственно, заключенных и принятых после введения в действие данного Кодекса.
Таким образом, по договорам водопользования, заключенным после вступления в силу комментируемого Кодекса, и по решениям органов государственной власти и местного самоуправления о предоставлении водных объектов в пользование будет уплачиваться только плата за водопользование.
14. Установление порядка утверждения нормативов допустимого воздействия на водные объекты и целевых показателей качества воды в водных объектах. Данное полномочие осуществляется Правительством РФ. При этом целевые показатели качества воды в водных объектах разрабатываются уполномоченными федеральными органами исполнительной власти для каждого речного бассейна или его части с учетом природных особенностей речного бассейна и с учетом условий целевого использования водных объектов в границах речного бассейна.
Во исполнение данного полномочия приняты Постановления Правительства РФ от 30.12.2006 N 881 "О порядке утверждения нормативов допустимого воздействия на водные объекты" <153> и от 23.07.2007 N 469 "О порядке утверждения нормативов допустимых сбросов веществ и микроорганизмов в водные объекты для водопользователей" <154>, а также утвержденные приказами Министерства природных ресурсов Российской Федерации методики:
--------------------------------
<153> СЗ РФ. 2007. N 4. Ст. 514.
<154> СЗ РФ. 2007. N 31. Ст. 4088.
- определения нормативов допустимого воздействия (НДВ) на водные объекты (утв. Приказом МПР от 12.12.2007 N 328 "Об утверждении методических указаний по разработке нормативов допустимого воздействия на водные объекты" <155>);
--------------------------------
<155> Российская газета. 2008. N 62.
- определения нормативов допустимых сбросов (НДС) в водные объекты (утв. Приказом МПР от 17.12.2007 N 333 "Об утверждении методики разработки нормативов допустимых сбросов веществ и микроорганизмов в водные объекты для водопользователей" <156>).
--------------------------------
<156> БНА. 2008. N 22.
14.1. Нормативы допустимого воздействия (НДВ) на водные объекты. Это допустимое совокупное воздействие всех источников, расположенных в пределах речного бассейна или его части, на водный объект или его часть. НДВ разрабатываются и утверждаются по водному объекту или его участку в соответствии с гидрографическим и (или) водохозяйственным районированием в целях поддержания поверхностных и подземных вод в состоянии, соответствующем требованиям законодательства.
НДВ на водные объекты предназначены для установления безопасных уровней содержания загрязняющих веществ, а также других показателей, характеризующих воздействие на водные объекты, с учетом природно-климатических особенностей водных объектов данного региона и сложившейся в результате хозяйственной деятельности природно-техногенной обстановки.
НДВ на водные объекты устанавливаются с учетом состояния водного объекта и его экологической системы на основе нормативов качества воды в водном объекте в соответствии с положениями Федерального закона от 10.01.2002 N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды".
В соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации N 881 разработку нормативов допустимого воздействия на водные объекты осуществляет Федеральное агентство водных ресурсов при содействии Госкомрыболовства, Росгидромета и Роспотребнадзора.
Нормативы допустимого воздействия на водные объекты устанавливаются на период не менее 15 лет, исходя из состояния каждого конкретного водного объекта. Корректировка нормативов допустимого воздействия на водные объекты осуществляется на основе результатов государственного надзора за использованием и охраной водных объектов не чаще одного раза в 5 лет.
14.2. Нормативы допустимых сбросов (НДС) веществ в водные объекты. Это нормативы, установленные для субъектов хозяйственной и иной деятельности в соответствии с показателями массы химических веществ и микроорганизмов, допустимых для поступления в окружающую среду от источников в установленном режиме и с учетом технологических нормативов, и при соблюдении которых обеспечиваются нормативы качества окружающей среды.
Соответственно, НДС в настоящее время пришел на смену ранее широко использовавшимся ПДС (предельно-допустимым сбросам). Величины НДС определяются исходя из нормативов качества воды водного объекта. Если нормативы качества воды в водных объектах не могут быть достигнуты из-за воздействия природных факторов, не поддающихся регулированию, то величины НДС определяются исходя из условий соблюдения в контрольном пункте сформировавшегося природного фонового качества воды.
Расчетная величина норматива допустимого сброса тесно связана с числовым значением норматива качества вод водных объектов.
В соответствии с Постановлением Правительства РФ N 469 нормативы допустимых сбросов утверждаются Федеральным агентством водных ресурсов по согласованию с Росгидрометом, Роспотребнадзором, Россельхознадзором, Ростехнадзором.
НДС разрабатываются на пять лет. Пересмотр и уточнение НДС осуществляется до истечения срока их действия в следующих случаях:
- при изменении более чем на 20% показателей, определяющих водохозяйственную обстановку на водном объекте;
- при изменении технологии производства, методов очистки сточных вод, параметров сброса;
- при утверждении в установленном порядке нормативов допустимого воздействия на водные объекты.
Как НДВ, так и НДС устанавливаются по отношению к нормативам качества воды водного объекта.
14.3. Нормативы качества воды разрабатываются для условий питьевого, хозяйственно-бытового и рыбохозяйственного водопользования, определяемых в соответствии с действующим законодательством.
Нормативы качества воды водного объекта включают:
- общие требования к составу и свойствам поверхностных вод для различных видов водопользования;
- перечень предельно допустимых концентраций (ПДК) веществ в воде водных объектов питьевого и хозяйственно-бытового водопользования (устанавливается СанПиНами);
- перечень ПДК веществ для водных объектов рыбохозяйственного значения (утверждается приказом Госкомрыболовства).
Таким образом:
- НДВ и НДС устанавливаются в зависимости от целевого предназначения водного объекта и по отношению к нормативам качества воды водного объекта;
- при комплексном использовании водного объекта при расчете НДВ и НДС принимаются наиболее жесткие нормативы качества воды;
- возможен пересмотр сроков действия НДВ и НДС в случаях, определенных подзаконными актами;
- при установлении НДВ и НДС учитывается существующие состояние водного объекта, на который оказывается воздействие (производится сброс);
- при расчете величин НДВ и НДС гидрологические условия принимаются как наиболее неблагоприятные из возможных;
- в силу различия понятий НДВ и НДС в первом случае рассматриваются не только сбросы веществ в водный объект, но также и такие виды воздействия, как изъятие воды из водного объекта, использование его для строительства сооружений и изменение водного режима;
- расчетной единицей для НДВ является водохозяйственный участок, для НДС - субъекты хозяйственной или иной деятельности.
15. Территориальное перераспределение стока поверхностных вод, пополнение водных ресурсов подземных водных объектов. Это чрезвычайно важная деятельность, позволяющая сочетать экономические, социальные и экологические потребности государства, населения страны и хозяйствующих субъектов. Именно поэтому она отнесена к полномочиям федерального уровня (см. также вводные замечания к данной главе).
Важным направлением водохозяйственной деятельности является строительство и эксплуатация крупных гидротехнических систем, позволяющих перераспределять речной сток из регионов, имеющих избыток водных ресурсов, в районы с их дефицитом. В настоящее время в России действует 34 системы подобного рода с суммарной протяженностью около 3 тыс. км. Ими перераспределяется около 15 куб. км воды в год.
Для улучшения водообеспечения безводных сельскохозяйственных районов широко используются групповые водоводы. Их протяженность составляет от нескольких десятков до нескольких сотен километров.
Наиболее крупными каналами для перераспределения речного стока являются: на реке Кубани - Большой Ставропольский, пропускная способность которого 180 куб. м/с, и Кубанский оросительный (210 куб. м/с); на реке Дон - Донской (250 куб. м/с); на Волге - канал им. Москвы (125 куб. м/с).
16. Утверждение правил использования водохранилищ. Данное полномочие реализуется уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, указанные правила утверждаются для каждого водохранилища. Правилами использования водных ресурсов водохранилищ определяется режим их использования, включая режим наполнения водохранилищ. Правилами технической эксплуатации и благоустройства водохранилищ определяется порядок использования их дна и берегов (см. также комментарий к ст. 45).
Вопрос использования водохранилищ регулируется Постановлением Правительства Российской Федерации от 22.04.2009 N 349 "Об утверждении Положения о разработке, согласовании и использовании правил использования водохранилищ, в том числе типовых правил использования водохранилищ" <157>, распоряжением Правительства Российской Федерации от 14.02.2009 N 197-р "О перечне водохранилищ" <158>, Приказом Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 24.08.2010 N 330 "Об утверждении типовых правил использования водохранилищ" <159> и другими актами.
--------------------------------
<157> СЗ РФ. 2009. N 18. Ч. 2. Ст. 2247.
<158> СЗ РФ. 2009. N 8. Ст. 1032.
<159> Российская газета. 2010. N 219.
Территориальная неравномерность, большая внутригодовая и многолетняя изменчивость речного стока затрудняют обеспечение населения и экономики России необходимым количеством воды. Эта проблема решается за счет регулирования стока рек водохранилищами. Причем наиболее эффективное и многоцелевое использование водных ресурсов достигается в каскадно расположенных водохранилищах, образующих единую водохозяйственную систему. Примером могут служить Волжско-Камский и Ангаро-Енисейский каскады.
16.1. Статистическая справка. Сегодня Россия имеет 103 крупнейших водохранилища, каждое объемом свыше 100 млн. куб. м. Суммарная площадь их водной поверхности составляет 101155,7 тыс. кв. км, полезный объем - 338649,2 млн. куб. м. Кроме них для различных видов водопользования построено большое число водохранилищ с полезным объемом от 1 до 100 млн. куб. м, а также малые водохранилища и пруды с полезным объемом менее 1 млн. куб. м.
16.2. Основная цель создания водохранилищ. Она понимается как планируемые изменения в природе. К ним относятся: выравнивание естественной неравномерности стока между сезонами года и годами различной водности, между днями недели и часами суток в интересах гидроэнергетики, ирригации, водоснабжения, рыбного хозяйства; вовлечение в хозяйственное использование непродуктивных земель и создание на них более продуктивной водной среды для развития рыбоводства; улучшение природных условий прилегающих территорий.
С помощью водохранилищ были созданы водные транспортные пути на главных судоходных реках России, таких как Волга, Кама, Дон, Енисей. Из водохранилищ осуществляется хозяйственно-питьевое водоснабжение большинства крупных городов - Москвы, Екатеринбурга, Челябинска, Нижнего Тагила и многих других.
Водохранилища эффективно используются и для защиты от наводнений, например, Зейское и Бурейское на Дальнем Востоке, Краснодарское на Северном Кавказе.
17. Установление режима пропуска паводков, специальных попусков, наполнения и сработки (выпуска воды) водохранилищ. Это полномочие осуществляется уполномоченным федеральным органом исполнительной власти (см. также комментарий к ст. 45).
При строительстве и эксплуатации водохранилищ возникают неизбежные отрицательные последствия: затопление земель, повышение уровня грунтовых вод и заболачивание, изменение качества воды вследствие замедления стока, избыточное развитие сине-зеленых водорослей (так называемое "цветение" воды).
При создании водохранилищ в равнинных условиях образуются обширные мелководья, что особенно характерно для Волжского каскада. Чтобы вернуть затопленные земли для дальнейшего сельскохозяйственного использования, их отделяют от основной акватории дамбами или системой польдеров. Для снижения того отрицательного влияния, которое водохранилища, особенно малые, оказывают на новые берега, широко используют метод намыва берегоукрепительных пляжей. Мерами, позволяющими снизить вредное воздействие водохранилищ на другие элементы экосистемы, являются установление специальных режимов пропуска паводков, специальных попусков, наполнения и сработки водохранилищ.
18. Определение порядка осуществления государственного надзора за использованием и охраной водных объектов, а также за соблюдением особых условий водопользования и использования участков береговой полосы (в том числе участков примыкания к гидроэнергетическим объектам) в границах охранных зон гидроэнергетических объектов. Таковое осуществляется исключительно Правительством Российской Федерации. Постановлением Правительства РФ от 25.12.2006 N 801 <160> утверждено Положение об осуществлении государственного контроля и надзора и за использованием и охраной водных объектов (см. также комментарий к ст. 36).
--------------------------------
<160> СЗ РФ. 2007. N 1. Ч. 2. Ст. 259.
19. Определение порядка резервирования источников питьевого водоснабжения. Учитывая значение этой деятельности для обеспечения жизнедеятельности людей, обеспечения населения и территорий (регионов, страны), данное полномочие отнесено к тем, которые реализуются на федеральном уровне (подробнее см. комментарий к ст. 34).
Постановлением Правительства РФ от 20.11.2006 N 703 <161> утверждены Правила резервирования источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, в соответствии с которыми резервирование источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения на случай возникновения чрезвычайной ситуации осуществляется органами государственной власти субъектов Российской Федерации в целях обеспечения питьевой водой граждан, проживающих в городах и других населенных пунктах, водоснабжение которых питьевой водой обеспечивается преимущественно за счет поверхностных водных объектов или недостаточно защищенных от загрязнения и засорения подземных водных объектов.
--------------------------------
<161> СЗ РФ. 2006. N 40. Ст. 5034.
Статистическая справка. По данным Доклада ООН "О состоянии водных ресурсов мира", к 2050 году около 2 млрд. человек в 48 странах мира будут испытывать дефицит в водных ресурсах, а водообеспеченность 46 стран уже ниже критического уровня (1700 куб. м на человека в год). Из-за загрязнения водных объектов и отсутствия доступа населения к централизованным системам водоснабжения и канализации ежегодно в мире от кишечных заболеваний умирает 2,2 млн. человек, более 50% больничных мест в мире заняты пациентами, страдающими болезнями, вызванными употреблением некачественной питьевой воды (информация взята из материалов круглого стола на тему "О проблемах использования и охраны водных объектов, являющихся источниками питьевого водоснабжения", проведенного Комитетом по природным ресурсам, природопользованию и экологии Госдумы России 20.05.2009).
В России сосредоточено около четверти мировых запасов пресных поверхностных и подземных вод. Однако особенностью использования водных запасов на территории страны является их нерациональная эксплуатация, что привело к тотальному загрязнению водных объектов, в том числе являющихся источниками питьевого водоснабжения.
20. Установление порядка использования водных объектов для взлета и посадки воздушных судов. Данное полномочие является новым. В ранее действовавшем Водном кодексе РФ 1995 г. было установлено, что Правительством РФ и органами исполнительной власти субъектов Федерации определяется перечень водных объектов, используемых для взлета (посадки) воздушных судов, а использование водных объектов для указанных целей осуществляется в порядке, устанавливаемом органами исполнительной власти субъектов Федерации в соответствии с российским законодательством.
Правительством РФ было принято Постановление от 30.12.2006 N 882 "Об утверждении Правил использования поверхностных водных объектов для взлета, посадки воздушных судов" <162>, которым, в частности, установлено следующее:
--------------------------------
<162> СЗ РФ. 2007. N 5. Ст. 650.
- использование водных объектов для взлета, посадки воздушных судов (в том числе с обустройством на акватории водного объекта посадочных площадок и аэродромов, предназначенных для взлета, посадки, руления и стоянки воздушных судов), кроме разового взлета, разовой посадки, осуществляется на основании и условиях договора водопользования, заключаемого в установленном порядке, и в соответствии с требованиями правил охраны жизни людей на водных объектах, утвержденных органами государственной власти субъектов Российской Федерации;
- использование водных объектов для разового взлета, разовой посадки, в том числе при проведении аварийно-спасательных работ и для ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, оказания врачебной помощи, доставки почтовых грузов в труднодоступные или отдаленные местности и в других подобных случаях, не требующее обустройства акватории водного объекта и ее разметки для взлета, посадки воздушных судов, осуществляется в соответствии с требованиями правил охраны жизни людей на водных объектах (см. комментарий к ст. 47).
21. Осуществление мер по предотвращению негативного воздействия вод и ликвидации его последствий в отношении водных объектов, находящихся в федеральной собственности и расположенных на территориях двух и более субъектов Российской Федерации. Поскольку такого рода деятельность имеет значение для обеспечения безопасности населения и территорий, данное полномочие отнесено к федеральному уровню. В его реализации задействованы структуры МЧС России как особого органа, наделенного правом, средствами и техникой, действующего на единой правовой основе на всей территории Российской Федерации. Реализация данного полномочия возложена на Федеральное агентство водных ресурсов.
При размещении, строительстве и вводе в эксплуатацию хозяйственных и иных объектов, а также при внедрении новых технологических процессов должно учитываться их влияние на состояние вод, водных биоресурсов и среду их обитания, а также иные экосистемы. Размещение различных объектов, а также внедрение новых технологических процессов должны согласовываться с уполномоченным федеральным органом государственной власти.
В частности, порядок такого согласования установлен в целях предотвращения или снижения воздействия указанной деятельности на водные биоресурсы и среду их обитания в Постановлении Правительства РФ от 28.07.2008 N 569 "Об утверждении правил согласования размещения хозяйственных и иных объектов, а также внедрения новых технологических процессов, влияющих на состояние водных биологических ресурсов и среду их обитания" <163>.
--------------------------------
<163> СЗ РФ. 2008. N 31. Ст. 3740.
Такое согласование осуществляют Росрыболовство и его территориальные органы. Так, Росрыболовство осуществляет согласование в случае размещения указанных объектов и внедрения технологических процессов на территории двух и более субъектов Российской Федерации, во внутренних морских водах Российской Федерации, в территориальном море Российской Федерации, на континентальном шельфе Российской Федерации, в исключительной экономической зоне Российской Федерации, а также в Азовском и Каспийском морях. Территориальные органы осуществляют согласование в случае, если размещение указанных объектов и внедрение новых технологических процессов планируется на территории одного субъекта Российской Федерации (см. также Приказ Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 31.08.2010 N 337 "Об утверждении Методических указаний по осуществлению органами государственной власти субъектов Российской Федерации переданного полномочия Российской Федерации по осуществлению мер по предотвращению негативного воздействия вод и ликвидации его последствий в отношении водных объектов, находящихся в федеральной собственности и полностью расположенных на территории субъектов Российской Федерации" <164>).
--------------------------------
<164> БНА. 2010. N 45.
22. Утверждение методики исчисления вреда, причиненного водным объектам. Исходя из необходимости соблюдения конституционного принципа равенства перед законом и с учетом единства гражданско-правового регулирования на территории всей страны указанное полномочие может быть реализовано только на федеральном уровне.
О порядке возмещения вреда - см. комментарий к статье 68.
Постановление Правительства РФ от 04.11.2006 N 693 "О порядке утверждения методики исчисления размера вреда, причиненного водным объектам вследствие нарушения водного законодательства" <165> установило, что методика разрабатывается и утверждается Министерством природных ресурсов и экологии Российской Федерации.
--------------------------------
<165> СЗ РФ. 2006. N 46. Ст. 4791.
В соответствии с Приказом МПР РФ от 30.03.2007 N 71 "Об утверждении Методики исчисления размера вреда, причиненного водным объектам вследствие нарушения водного законодательства" <166> Методика применяется в случаях исчисления размера вреда, причиненного водным объектам вследствие нарушения водного законодательства, в том числе при причинении вреда водному объекту, повлекшему за собой загрязнение и (или) засорение водных объектов, вследствие нарушения правил эксплуатации водохозяйственных сооружений и устройств, повлекших за собой аварийный сброс вредных (загрязняющих) веществ в водный объект, а также при авариях на предприятиях, транспорте и других объектах, включая аварийные разливы нефти.
--------------------------------
<166> Российская газета. 2009. N 113.
23. Определение критериев отнесения объектов к объектам, подлежащим федеральному государственному надзору за использованием и охраной водных объектов, региональному государственному надзору за использованием и охраной водных объектов. Это полномочие является в определенной степени новым, в ранее действующий Водный кодекс 1995 г. аналогичная обязанность Правительства РФ была введена Федеральным законом от 31.12.2005 N 199-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий" <167>. Однако до ноября 2006 г. такие критерии Правительством РФ определены не были, и руководствоваться в данном вопросе следовало положениями правительственного Постановления от 29.10.2002 N 777 "О перечне объектов, подлежащих федеральному государственному экологическому контролю" <168>.
--------------------------------
<167> СЗ РФ. 2006. N 1. Ст. 10.
<168> СЗ РФ. 2002. N 44. Ст. 4390.
4 ноября 2006 года Правительство РФ приняло подготовленное в целях реализации статьи 36 комментируемого Кодекса соответствующее Постановление N 640 "О критериях отнесения объектов к объектам, подлежащим государственному федеральному контролю и государственному региональному контролю за использованием и охраной водных объектов" <169>, согласно которому критерием отнесения объектов к объектам, подлежащим федеральному государственному надзору за использованием и охраной водных объектов, является использование:
--------------------------------
<169> СЗ РФ. 2006. N 45. Ст. 4713.
- поверхностных водных объектов, расположенных на территориях двух и более субъектов Российской Федерации;
- водных объектов или их частей, находящихся на землях обороны и безопасности, а также используемых для обеспечения обороны страны и безопасности государства и для обеспечения федеральных энергетических систем, федерального транспорта и иных государственных нужд;
- внутренних морских вод;
- территориального моря Российской Федерации;
- особо охраняемых водных объектов либо водных объектов, являющихся особо охраняемыми природными территориями федерального значения или представляющих собой часть этих территорий;
- водных объектов или их частей, являющихся объектами, объявленными рыбохозяйственными заповедными зонами;
- водных объектов, являющихся средой обитания анадромных и катадромных видов рыб;
- трансграничных (пограничных) водных объектов;
- водных объектов или их частей для нужд городов с численностью населения сто тысяч человек и более, а также для нужд предприятий и других организаций, производящих забор воды или сброс сточных вод в объеме более 15 млн. куб. метров в год (см. также комментарий к ст. 36).
24. Утверждение перечней объектов, подлежащих федеральному государственному надзору за использованием и охраной водных объектов. Данное полномочие было введено в статью 81 ВК РФ 1995 г. Федеральным законом от 31.12.2005 N 199-ФЗ: "На основании определяемых Правительством Российской Федерации критериев федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации утверждают перечни объектов, подлежащих соответственно государственному федеральному контролю за использованием и охраной водных объектов и государственному региональному контролю за использованием и охраной водных объектов". Руководствуясь этой нормой, Правительство РФ в Постановлении от 04.11.2006 N 640 дало поручение МПР России в месячный срок на основании указанных критериев утвердить перечень объектов, подлежащих государственному федеральному контролю за использованием и охраной водных объектов.
Впоследствии в данную норму вносились изменения Постановлениями Правительства РФ от 30.12.2006 N 845 <170> и от 22.04.2009 N 351 <171>, и в настоящее время установлено, что Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации на основании определенных Правительством Российской Федерации критериев отнесения объектов к объектам, подлежащим федеральному государственному надзору за использованием и охраной водных объектов и региональному государственному надзору за использованием и охраной водных объектов, утверждает перечень объектов, подлежащих федеральному государственному надзору за использованием и охраной водных объектов.
--------------------------------
<170> СЗ РФ. 2007. N 1. Ч. 2. Ст. 296.
<171> СЗ РФ. 2009. N 18. Ч. 2. Ст. 2248.
Приказом МПР РФ от 18.12.2006 N 288 <172> утвержден Перечень объектов, подлежащих государственному федеральному контролю за использованием и охраной водных объектов, который носит формальный характер и дублирует вышеуказанные критерии (см. также комментарий к ст. 36).
--------------------------------
<172> БНА. 2007. N 5.
25. Установление перечня должностных лиц, осуществляющих федеральный государственный надзор за использованием и охраной водных объектов, а также за соблюдением особых условий водопользования и использования участков береговой полосы (в том числе участков примыкания к гидроэнергетическим объектам) в границах охранных зон гидроэнергетических объектов. Данное полномочие федерального Правительства РФ было введено в статью 81 ВК РФ 1995 г. Федеральным законом от 31.12.2005 N 199-ФЗ: "Перечень должностных лиц федеральных органов исполнительной власти... осуществляющих государственный контроль за использованием и охраной водных объектов, устанавливается соответственно Правительством Российской Федерации..." В комментируемом Кодексе закреплена аналогичная обязанность Правительства РФ.
Постановлением Правительства РФ от 25.12.2006 N 801 "Об утверждении Положения об осуществлении государственного контроля и надзора за использованием и охраной водных объектов" установлено распределение инспекторских функций между должностными лицами Федеральной службы по надзору в сфере природопользования и ее территориальных органов, осуществляющими федеральный государственный надзор за использованием и охраной водных объектов, которые одновременно по должности являются соответствующими государственными инспекторами.
Должностным лицам Федеральной службы по надзору в сфере природопользования, ее территориальных органов и должностным лицам органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, являющимся государственными инспекторами по надзору за использованием и охраной водных объектов, выдаются служебные удостоверения и форма установленного образца.
26. Иные установленные комментируемым Кодексом полномочия. Данная формулировка подразумевает, что перечень полномочий федеральных органов власти остается открытым. В частности, федеральные органы власти вправе разрабатывать и принимать федеральные законы и иные нормативные правовые акты по вопросам регулирования водных отношений.