Статья 7 ВК РФ (действующая редакция с комментариями). Участники водных отношений

СТ 7 ВК РФ

1. Участниками водных отношений являются Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования, физические лица, юридические лица.

2. От имени Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований в водных отношениях выступают соответственно органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления в пределах своих полномочий, установленных нормативными правовыми актами.

Комментарий к Статье 7 ВК РФ

Российская Федерация, ее субъекты, муниципальные образования, юридические и физические лица признаются участниками водных отношений.

В части второй комментируемой статьи указывается, что от имени Российской Федерации и ее субъектов, а также муниципальных образований в водных отношениях выступают соответственно федеральные, региональные и муниципальные органы власти.

На федеральном уровне в водные отношения вступают Правительство РФ, Министерство природных ресурсов РФ (МПР России), Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды (Росгидромет). Кроме того, участниками водных отношений признаются также органы, входящие в систему МПР России: Агентство водных ресурсов РФ (Росводресурсы), Федеральная служба по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзор).

В ходе административной реформы за Министерством природных ресурсов РФ было закреплено право нормативно-правового регулирования водных отношений. В свою очередь, Росводресурсы занимается уже правоприменением, в частности оказанием услуг и управлением водным хозяйством. При этом контроль и надзор над использованием и охраной вод в рамках системы МПР России осуществляется Росприроднадзором.

Деятельность Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзор) также затрагивает водные отношения. В частности, в полномочия этого подчиненного Правительству РФ органа входят контроль и надзор над соблюдением собственниками гидротехнических сооружений (ГТС) и эксплуатирующими организациями норм и правил безопасности ГТС на объектах промышленности и энергетики. Таким образом, Ростехнадзор отвечает за исполнение Федерального закона от 21 июля 1997 г. N 117-ФЗ "О безопасности гидротехнических сооружений".

В зарубежных государствах главными участниками водных отношений являются государственные органы исполнительной власти, ответственные за водное хозяйство: Министерство охраны окружающей среды, государственного планирования и сельского хозяйства (Германия), Министерство строительства (Япония), Министерство водного хозяйства (Китай), Министерство по охране окружающей среды и лесному хозяйству (Индия). Как и в России, водное хозяйство далеко не всегда управляется одноименным министерством.

В гораздо меньшей мере в водные правоотношения включаются другие министерства и подчиненные им органы: Министерство транспорта РФ (Минтранс России), Министерство сельского хозяйства РФ (Минсельхоз России), Федеральное агентство морского и речного транспорта, Федеральное агентство по рыболовству и т.д. Одно время в водных правоотношениях участвовало Федеральное агентство сельского хозяйства, которое оказывало услуги и управляло государственным имуществом в области мелиорации земель (в 2004 - 2005 гг.). Затем это агентство было упразднено, а его функции передали Минсельхозу России.

Таким образом, созданные и обновленные в ходе административной реформы органы не приобрели еще законченного статуса и могут быть подвергнуты дальнейшим преобразованиям. В частности, есть предложение создать специальное агентство по экологии, в чьей компетенции отчасти окажутся и водные правоотношения.

Важную роль в деле обеспечения законности водных отношений играет Прокуратура РФ, осуществляющая надзор над деятельностью административных органов и хозяйствующих субъектов. В частности, она может выявить недоработки Росприроднадзора как "внутреннего контролера" в рамках МПР России. Например, Волжская межрегиональная природоохранная прокуратура даже по названию призвана заниматься водными правоотношениями.

В Водном кодексе РФ 1995 г. предусматривалось значительное участие субъектов Федерации и их органов власти в водных отношениях. На региональном уровне создавались соответствующие уполномоченные органы: Министерство экологии и природопользования Московской области, Комитет по природопользованию, охране окружающей среды и обеспечению экологической безопасности г. Санкт-Петербурга и т.д. Названные органы реально участвовали в водных отношениях, регулировали заключение договоров о пользовании федеральными водными объектами, бассейновое управление. В связи с последующими изменениями российского законодательства их участие в водных отношениях сузилось, но не прекратилось. Они вправе и далее предоставлять водные объекты в пользование при условии передачи данных полномочий с федерального уровня.

В соответствии со статьей 59 Федерального закона от 22 августа 2004 г. N 122 <63> из Водного кодекса были исключены положения о праве собственности на водные объекты субъектов Федерации (республик, краев, областей и т.д.), о заключении ими договоров пользования водными объектами, об их участии в бассейновых соглашениях. В целом полномочия субъектов Федерации существенно сокращены, в результате чего они превратились во второстепенных участников водных отношений. Следовательно, сократились и полномочия государственных органов субъектов Федерации.

--------------------------------
<63> СЗ РФ. 2004. N 35. Ст. 3607.

В статье 9 Федерального закона от 31 декабря 2005 г. N 199-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий" закреплялось право субъектов Федерации на обособленные водные объекты, а полномочия по заключению договоров водопользования и бассейновых соглашений были возвращены на региональный уровень <64>.

--------------------------------
<64> СЗ РФ. 2006. N 1. Ст. 10.

В Водном кодексе РФ 2006 г. допускается право собственности субъектов Федерации на пруды и обводненные карьеры, находящиеся на "региональных" земельных участках. Кроме того, согласно статье 26 ВК РФ государственным органам субъектов Федерации может быть передано федеральное полномочие по предоставлению водного объекта, находящегося в федеральной собственности, в пользование физических или юридических лиц на основании договора или решения о водопользовании. На осуществление данных федеральных полномочий из федерального бюджета предоставляются субвенции целевого характера. Однако деятельность органов субъектов Российской Федерации находится под контролем и надзором федеральных органов власти.

В соответствии со статьей 27 ВК РФ у муниципальных образований (муниципальных районов, населенных пунктов, городских округов) есть не только полномочия собственника по отношению к находящимся в их ведении водным объектам, но и некоторые полномочия относительно водных объектов общего пользования (см. комментарий к ст. 6).

Субъектами водных отношений являются и "рядовые" водопользователи - граждане и организации. На них распространяются положения гражданского законодательства о правоспособности и дееспособности. Согласно статье 17 ГК РФ правоспособность граждан - это способность иметь гражданские права и нести обязанности. Юридические лица могут иметь права, соответствующие целям их деятельности, предусмотренным в учредительных документах, и нести связанные с этой деятельностью обязанности (ст. 49 ГК РФ). Граждане и юридические лица, осуществляя свои права водопользователей, должны обладать дееспособностью, которая, как и правоспособность, определяется Гражданским кодексом РФ (ст. 21). Дееспособность - это способность своими действиями приобретать и осуществлять гражданские права, создавать для себя гражданские обязанности и исполнять их. Приведенные общие положения статьи 21 ГК РФ о дееспособности характеризуют и дееспособность пользователей водных объектов. Они должны иметь способность совершать действия для приобретения прав на водный объект, а при пользовании им создавать для себя обязанности и исполнять их.

В Водном кодексе РФ 1995 г. субъекты водных отношений делились на водопотребителей и водопользователей, обеспечивающих нужды водопотребителей. Под водопотребителями понимались юридические и физические лица, получающие воду для своих нужд. Таким образом, непосредственного выхода к водоему или водотоку они не имеют, а воду получают с помощью водопроводных сооружений. Так, для промышленных предприятий вода, подаваемая соответствующим водопользователем (например, Мосводканалом), служит технологическим сырьем в процессе производства промышленной продукции. В свою очередь, граждане потребляют воду, поступающую по водопроводам, для различных питьевых и бытовых нужд.

На основании статьи 29 ВК РФ 1995 г. водопользователь, использующий водные объекты для обеспечения нужд водопотребителей, обязан осуществлять соответствующую деятельность в соответствии с лицензией на водопользование и договором пользования водным объектом. В Водном кодексе 2006 г. нет статьи о водопользователях, обслуживающих водопотребителей. Соответственно, в практике заключения договоров и выдачи разрешений будут выработаны положения и требования, отражающие большое социально-экономическое значение таких, например, водопользователей, как Мосводканал, кровно заинтересованных в сохранении чистоты воды: ведь они обязаны поставлять качественную воду.

В будущем реформа водного хозяйства и водного законодательства будет сказываться и на круге участников водных отношений. По прогнозам специалистов, возможно образование крупного хозяйствующего субъекта, который в масштабах всей страны осуществлял бы сервисные услуги и работы по водоснабжению, поддержанию качества вод - словом, обслуживал потребителей. МПР России будет эффективно регулировать деятельность этой коммерческой структуры, которая, в свою очередь, привлечет подрядчиков для осуществления конкретных водохозяйственных проектов.

В Водном кодексе 1995 г. не было предусмотрено подробное правовое регулирование деятельности водохозяйственных организаций. В ходе разработки проекта нового Кодекса предлагалось ввести понятие "объединение водопользователей" и определить его статус. Объединение водопользователей понималось как коммерческая организация, добровольно созданная водопользователями для представительства интересов и защиты прав своих членов во взаимоотношениях с органами государственной власти и местного самоуправления. Однако данное предложение в принятом Кодексе не отражено. Тем не менее в рамках водного законодательства отсутствуют какие-либо запреты на объединения водопользователей, которые столь широко распространены за рубежом.

Даже в Китае с его "специфическим социализмом" по мере внедрения рыночных начал в водное хозяйство в 1997 г. была создана Китайская компания водохозяйственных капиталовложений. Эта крупная организация стала контролировать поступление и использование средств, предназначенных для водного хозяйства <65>.

--------------------------------
<65> Водохозяйственная реформа в Китае // Вода России. 1998. N 7. С. 2 - 5.

Традиции водных ассоциаций пустили глубокие корни в странах Евросоюза. Так, в германской земле Рен-Норт-Вестфален они существуют с начала XX в. и отвечают за определенные участки рек. Водный дефицит и возрастающая антропогенная нагрузка на водные ресурсы потребовали создания ассоциаций по долинам некоторых рек. Множество водопользователей бассейна знаменитой своими заводами реки Рур обслуживаются крупной организацией "Рувербанд". Последняя берет на себя строительство и эксплуатацию водохранилищ, питьевых водоочистных сооружений, станций по очистке сточных и ливневых вод. "Рувербанд" получает плату за свою деятельность с муниципалитетов и водопользователей, подведомственен правительству земли. "Рувербанд" состоит из ассоциации (представительный орган), исполнительного комитета (исполнительный орган), наблюдательного совета (надзор) <66>.

--------------------------------
<66> ТАСИС. Структура управления водными ресурсами в Российской Федерации (сводный отчет по институциональным вопросам), 2001. С. 12, 13.

В то же время водное законодательство ближайшего российского соседа и партнера по СНГ Казахстана также уделило внимание организациям водопользователей. В статьях 96 - 102 Водного кодекса Республики Казахстан 2003 г. весьма подробно регламентируется статус гидромелиоративного кондоминиума, необходимого для сельскохозяйственного использования водных объектов и водохозяйственных сооружений <67>. Конечно же, внимание к местным водохозяйственным организациям во многом объясняется засушливым климатом. Однако и в России есть южные районы с дефицитом вод. Поэтому водному законодательству маловодных субъектов Российской Федерации также было бы целесообразно уделить внимание, а при необходимости - стимулировать образование землепользователями таких мелиоративных объединений. Что касается федерального уровня, то в Федеральном законе от 10 января 1996 г. N 4-ФЗ "О мелиорации земель" <68> лишь самым общим образом предусматривается привлечение или создание специализированных организаций в области мелиорации. Это необходимо для того, чтобы мелиоративные системы не оставались без содержания и ремонта при распределении мелиорированной земли между физическими лицами. При всей своей немногословности данные нормы Федерального закона создают подспорье для дальнейшего нормотворчества (прежде всего регионального).

--------------------------------
<67> Издание Парламента Республики Казахстан. Астана: изд-во Аппарата Сената Парламента Республики Казахстан, 2003. С. 174 - 177.

<68> СЗ РФ. 1996. N 3. Ст. 142.

За рубежом в мероприятиях по охране водных ресурсов и экосистем активно участвуют вооруженные силы. В США определенное отношение к охране вод и предотвращению их вредного воздействия имеет Корпус военных инженеров.

Индийское законодательство еще с 1966 г. предусматривало участие Вооруженных сил в охране окружающей среды, имеющее место до сих пор. Специальные армейские части участвуют в поддержании водных экосистем, в массовых программах восстановления лесов и почв. Специально обученные экологические батальоны осуществляют рекреационные работы у подножия Гималаев, проектируют рациональное использование энергии и природных ресурсов <69>.

--------------------------------
<69> Охрана природы и воспроизводство природных ресурсов // РЖ ВИНИТИ. 1996. N 12. С. 104.

Глава 2. ПРАВО СОБСТВЕННОСТИ И ИНЫЕ ПРАВА НА ВОДНЫЕ ОБЪЕКТЫ