Статья 4 ВК РФ (действующая редакция с комментариями). Отношения, регулируемые водным законодательством
СТ 4 ВК РФ
1. Водное законодательство регулирует водные отношения.
2. Имущественные отношения, связанные с оборотом водных объектов, определяются гражданским законодательством в той мере, в какой они не урегулированы настоящим Кодексом.
Комментарий к Статье 4 ВК РФ
Отношения, регулируемые водным законодательством, именуются в юридической науке водными правоотношениями. В самом Водном кодексе РФ термин "водные правоотношения" не употребляется, хотя подразумевается. Ведь всякие общественные отношения, подлежащие правовому регулированию, есть правоотношения. Водные правоотношения имеют свои объекты, субъекты и содержание <31>.
--------------------------------
<31> Тихомирова Л.В., Тихомиров М.Ю. Юридическая энциклопедия. С. 282, 345, 430.
Объектами рассматриваемых правоотношений являются многочисленные водные объекты во всем свойственном для России многообразии: от пересыхающего противопожарного пруда до обширных морских акваторий. На территорию нашей страны приходится 2,5 млн. рек, 2,7 млн. озер, 2290 водохранилищ объемом свыше 1 млн. куб. м, 30 тыс. малых водохранилищ и прудов. Общая площадь морской акватории, подпадающей под юрисдикцию России, составляет 7 млн. кв. км. В то же время прогнозируемые ресурсы подземных вод достигают 350 куб. км. На водные объекты воздействуют многочисленные гидротехнические сооружения. Большинство из них было построено 30 - 50 лет назад, но есть раритеты еще со времен Петра I и Екатерины II <32>.
--------------------------------
<32> С Водой - на "Вы". Всероссийский конгресс работников водного хозяйства. М.: Информационное издание МПР России, 2003. С. 13, 14. Стенограмма парламентских слушаний Государственной Думы на тему "Восстановление и охрана водных объектов. Актуальные вопросы управления и правового обеспечения" от 21 марта 2002 г. С. 4, 5.
Понятие "водный объект" может рассматриваться в двух смыслах: собственно в природно-географическом и в правовом (как повод возникновения правоотношений).
Любой водный объект понимается в российском законодательстве не просто как скопление воды, но и как своеобразный природный комплекс. Вода входит в естественное соприкосновение с землей или недрами, образуя под землей или на ее поверхности единый природный объект - водный объект. Из Водного кодекса РФ 1995 г. прямо следовало, что в состав поверхностного водного объекта входит земля, сопряженная с водной толщей (дно и берег), а в состав подземного водного объекта - вмещающие воды горные породы. Данная формулировка была содержательной и весьма полной, так как показывала сложную структуру самого водного объекта. Но в ВК РФ 1995 г. не было указано, до каких пределов берег и дно могут считаться составной частью водного объекта.
Вопрос о вхождении берега в состав водного объекта (на примере реки или озера, имеющих свою пойму) не является надуманной абстракцией. Он связан не только с необходимостью разграничить водные объекты и близлежащие земельные участки как предметы собственности и предметы договора, но и с не менее важной задачей: разграничить по объектам обложения земельный и водный налоги. С недавних пор земельный налог не взимается за земли, занятые государственными или муниципальными водными объектами, а водным налогом облагаются лишь определенные виды водопользования. Если берег входит в состав государственного или муниципального водного объекта, за него не требуется платить земельный налог.
Как же решает поставленные вопросы новый Водный кодекс? Согласно статье 5 водный объект состоит из поверхностных вод и покрытых ими земель в пределах береговой линии, определенной законодателем для каждого вида водного объекта. Однако береговую линию установить на практике по отношению ко всем водным объектам довольно трудно. Это объясняется тем, что в 90-е годы XX в. наблюдения за состоянием водных объектов, уровнем вод полноценно не велись. Структурам, осуществляющим гидрологическое наблюдение в настоящее время, придется наверстать упущенное. По нашему мнению, береговая линия для каждого водоема или водотока может устанавливаться в процессе предоставления близлежащих земельных участков в собственность, аренду или на другом титуле. Это необходимо для разграничения предмета права собственности на водный объект (включая дно и берег) и на близлежащий земельный участок, купленный богатым инвестором.
В соответствии с ВК РФ 2006 г. между земельной и водной собственностью возникла своего рода "нейтральная" зона, их разграничивающая. Речь идет о береговой полосе общего пользования, которую согласно статье 27 Земельного кодекса РФ (в ред. Федерального закона от 3 июня 2006 г.) запрещено приватизировать. Думается, что соблюдение этого запрета станет важнейшим направлением деятельности уполномоченных контрольно-надзорных органов всех уровней власти. На страже общедоступности и общенародности береговой полосы должна стоять природоохранная прокуратура.
Допускается также, что объектом водных отношений может быть не весь водный объект целиком, а его часть (отдельные акватории, плесы, заливы). Это не относится к праву собственности (как в публичных, так и частных формах), ибо предметом права собственности является водный объект в целом. Нельзя, например, реку Волга превратить в общую долевую или общую совместную собственность омываемых ею субъектов. Волжский бассейн - это федеральная собственность. Однако на практике в пользование может предоставляться и часть водного объекта. В этих случаях собственник водного объекта - государство может на основе договоров передать отдельные его части разным пользователям.
Участниками водных правоотношений выступают Российская Федерация, субъекты Федерации, муниципальные образования, физические и юридические лица. От имени Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований действуют их органы власти.
Содержание водных правоотношений составляют права, обязанности и ответственность сторон. Они, в частности, выражаются в титулах права собственности и права пользования водными объектами.
В настоящее время водные правоотношения развились достаточно полно, чтобы подразделять их на виды (группы), соответствующие отдельным правовым институтам водного права. При этом классификация водных правоотношений и, следовательно, деление водного права на институты должны быть во многом связаны с титулами пользования водными объектами, с договорными и разрешительными механизмами в области водопользования, с платностью водопользования. Впрочем, такое же деление можно наблюдать в земельных и лесных правоотношениях, а значит, и в земельном и лесном праве.
Можно подразделять водные правоотношения и по другому признаку: цель и характер хозяйственного использования водного объекта. Водный кодекс РФ (прежде всего гл. 5) предусматривает специальные требования к использованию водных объектов для питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, сброса сточных и дренажных вод, для нужд транспорта, для лесосплава, для целей рекреации, обеспечения противопожарной безопасности. Отдельным блоком норм даны требования по использованию водохранилищ.
Тесно связаны водные правоотношения с правоотношениями по использованию и охране земель, лесов, животного мира, водных биоресурсов, недр. В свою очередь, при регулировании тех или иных видов правоотношений сказывается тесная связь водного законодательства, с одной стороны, и земельного, лесного, фаунистического, горного законодательства, законодательства о водных биоресурсах - с другой. Между этими отраслями законодательства нет непреодолимой стены, мешающей им развиваться и взаимно обогащаться. В результате некоторые ученые еще в советское время применяли такие выражения, как "земельно-водные правоотношения", подчеркивая этим глубокое взаимное проникновение этих двух отраслей законодательства при регулировании вопросов орошения и мелиорации земель <33>. В настоящее время этот спорный термин употребляется довольно редко, иногда его применяют по отношению к благоустройству территории в крупных городах, когда речь идет о водоемах рекреационного назначения, и т.д. <34>.
--------------------------------
<33> Илебаев У. Правовой режим орошаемых земель в Киргизской ССР в современный период. Фрунзе, 1966. С. 58.
<34> Сиваков Д.О. О правовом регулировании водно-земельных отношений // Журнал российского права. 2002. N 1.
При регулировании водных отношений следует учесть и законодательство о техническом регулировании, находящееся в стадии формирования. В настоящее время действует Федеральный закон от 27 декабря 2002 г. N 184-ФЗ "О техническом регулировании" <35>, закладывающий основу государственного регулирования в данной сфере. Согласно статьям 6 и 8 названного Закона обязательные для исполнения технические регламенты принимаются в целях охраны окружающей среды и по вопросам экологической и биологической безопасности. Следовательно, процессы производства, эксплуатации, перевозки, при которых используются водные объекты (говоря обобщенно, - водный фонд), также должны подпадать под действие технических регламентов. Здесь прежде всего нужно вспомнить о гидротехнических сооружениях. Согласно статьям 8 и 9 Закона о техническом регулировании необходимо принятие посредством федерального закона специальных технических регламентов по отдельным видам процессов производства и эксплуатации, по которым степень риска причинения вреда выше степени риска причинения вреда, учтенной общими техническими регламентами. Как представляется, для процессов эксплуатации ГТС, образующих водохранилища, следует посредством федерального закона предусмотреть специальные технические регламенты.
--------------------------------
<35> Гусева Т.А., Чапкевич Л.Е. О техническом регулировании: постатейный комментарий к Федеральному закону. М.: ЗАО "Юстицинформ", 2005.
Согласно Водному кодексу РФ отношения оборота водных объектов регулируются гражданским законодательством в той мере, в какой они не урегулированы ВК РФ. Речь прежде всего идет об особой категории водных объектов, относительно которой законодателем допущена частная собственность. В прежнем Водном кодексе это были обособленные водные объекты, а в новом Кодексе - пруды и обводненные карьеры. Следовательно, законодатель отказался от несовершенной конструкции обособленных водных объектов. В свою очередь, пруды и обводненные карьеры вместе с прилегающими земельными участками могут быть предметом купли-продажи, аренды и других гражданско-правовых сделок. Поэтому государственный учет этих малых водоемов возможен и нужен не только в рамках водного реестра, но и земельного кадастра, а также реестра прав на недвижимое имущество. Следует иметь в виду: нормы гражданского права действуют и в обширной области договоров водопользования. Очевидно, в будущем с развитием водных правоотношений применение гражданского законодательства будет расширяться, что, однако, не должно превращать российские воды в банальный товар.
Для водного хозяйства страны представляют большой интерес концессионные соглашения. В Федеральном законе от 21 июля 2005 г. N 115-ФЗ "О концессионных соглашениях" <36> предусматривается институт концессионных соглашений, существенно отличающийся как от коммерческой концессии, так и от собственно концессии природных ресурсов (леса, соглашения о разделе продукции). По концессионному соглашению одна сторона (концессионер) обязуется за свой счет создать и (или) реконструировать, а также эксплуатировать определенное этим соглашением недвижимое имущество (объект концессионного соглашения), а концедент - предоставить концессионеру на срок, установленный этим соглашением, права владения и пользования объектом концессионного соглашения для осуществления указанной деятельности. При этом право собственности на существующий или будущий объект концессионного соглашения оговаривается за концедентом, которым могут быть Российская Федерация, субъекты Федерации или муниципальные образования. Правовая конструкция концессионных соглашений позволяет частному инвестору существенно сокращать свои затраты за счет того, что государство примет на себя часть расходов на строительство, реконструкцию и даже использование того или иного объекта недвижимости, позволяющего эксплуатировать природные ресурсы.
--------------------------------
<36> СЗ РФ. 2005. N 30 (ч. II). Ст. 3126.
Таким образом, закладывается основа для того, чтобы государство и частный бизнес совместными усилиями налаживали экономическую инфраструктуру страны (прежде всего транспортную и энергетическую). На видеоконференции по вопросам реализации приоритетных национальных проектов 8 июня 2006 г. Президент России В.В. Путин отметил: "Закон о концессионных соглашениях был принят для решения проблемы развития инфраструктуры" <37>.
--------------------------------
<37> Стенографический отчет о видеоконференции Президента РФ В.В. Путина по вопросам реализации приоритетных национальных проектов // Российская газета. 2006. N 124 (спецвыпуск).
Согласно статье 4 названного Закона к числу объектов концессионных соглашений относятся суда, порты, пристани, причалы, ГТС, образующие водохранилища. Таким образом, в какой-то мере объектами концессионных соглашений становятся и водохранилища, включая их ложа, нуждающиеся в подготовке к затоплению. Но для российского водного хозяйства особенно важно, что концессионные соглашения позволяют частному инвестору на выгодных для себя условиях реконструировать старые и нередко изношенные ГТС, прорыв которых может обернуться для страны стихийными бедствиями. Для строительства и реконструкции ГТС необходимо предоставить в пользование концессионера и водный объект либо его части (заводь, затон, рукав, гавань), так как они будут задействованы деятельностью концессионера. Приведенное утверждение отражается в Постановлении Правительства РФ от 5 декабря 2006 г. N 747 "Об утверждении Типового концессионного соглашения в отношении гидротехнических сооружений" <38>. Однако в данном Постановлении лишь предусматривается, что концессионер приобретает право пользования водным объектом в соответствии с водным законодательством России. Как представляется, затем правовое регулирование отношений концессий ГТС пойдет далее простых отсылок на водное законодательство.
--------------------------------
<38> СЗ РФ. 2006. N 50. Ст. 5351.
В России и других странах СНГ рассматриваемые правоотношения регулируются посредством специального водного законодательства. На территории бывшего СССР это отслеживается, по меньшей мере, с 20-х годов XX в. В ряде зарубежных стран (Франция, Испания, Германия, Великобритания) регулирование водных отношений посредством специального водного законодательства началось с середины или второй половины XIX в. и достигло совершенства к началу XXI в. В названных государствах удалось наладить гибкие и эффективные механизмы управления водным хозяйством, а также охраны водных объектов и сопряженных природных ресурсов. Речь идет прежде всего о бассейновых органах управления и требованиях по охране береговых зон при застройке и ином хозяйственном использовании <39>. При этом в государствах Европы и Северной Америки законодатель пошел по пути принятия как общих, так и специальных законов, что сделало правовое регулирование в данной области всеохватывающим. Так, в США принимались следующие Федеральные законы: "О реках и бухтах" (1899 г.), "О диких и красивых реках" (1968 г.), "Об охране морской среды" (1972 г.), "Об управлении береговой зоной" (1972 г.). Ядро федерального законодательства США о водных ресурсах составляет Закон "О чистой воде" (1977 г., с изм. и доп.), который "происходит" из Закона "О качестве вод" (1948 г.) <40>. Еще более длительна судьба довольно обстоятельного Закона "О реках" в Японии, который имел по меньшей мере три редакции: 1896 г., 1964 г., 1997 г. При этом в Японии уже почти полвека действуют близкие по предмету регулирования Законы "О гаванях (заливах)" (1950 г.), "О рыболовстве" (1950 г.), "Об охране вод от загрязнения промышленными отходами" (1958 г.) <41>.
--------------------------------
<39> Дембо Л.И. Основные проблемы советского водного законодательства. Л.: Издательство Ленинградского университета, 1948; Высторобец Е.А. Экологическое право - мотивация в международном сотрудничестве. М.: Наука, 2006; Сиваков Д.О. Правовая охрана берегов в России и за рубежом // Журнал зарубежного законодательства и сравнительного правоведения. 2005. N 3. С. 16 - 22.
<40> Краснова И.О. Экологическое право и управление в США. М.: Байкальская академия, 1992. С. 49, 50, 73 - 78.
<41> Решетников Ф.М. Правовые системы стран мира: Справочник. М.: Юридическая литература, 1993. С. 254.
При этом Водный кодекс как форма законодательного акта отсутствует. Среди ведущих государств мира Водный кодекс (1988 г.) действует только в Китайской Народной Республике (КНР).
Правовое регулирование водных отношений имеет долгую историю, которую можно дать в форме краткой ретроспекции. В государствах с искусственным орошением обычное и даже писаное водное право уже в древности получало достаточно разработанные формы (Двуречие, Египет). Согласно Кодексу Юстиниана положения римского права также предусматривали порядок использования рек, их классификацию, права береговых владельцев и водные сервитуты. В Древнем Риме права земельных собственников распространялись на подземные воды и несудоходные водотоки, но судоходные реки были изъяты из гражданского оборота. При этом сами водные ресурсы даже в частных водотоках могли использоваться третьими лицами <42>.
--------------------------------
<42> Новицкий И.Б. Римское право. М.: Ассоциация "Гуманитарное знание", 1993. С. 103 - 110; Хутыз М.Х. Римское частное право. М.: Былина, 1995. С. 95.
Регулирование водопользования в средневековой Европе прослеживается по актам королевской власти и сводам законов ("Саксонское зерцало"). Существовали особые права и привилегии феодалов, а также исключительные права влиятельных городов на судоходство по определенным рекам. В отношении крупных рек и озер предусматривались королевские регалии. В пользу короля и феодалов взимались многочисленные водные налоги и пошлины за судоходство, переправу на паромах, рыбную ловлю, проезд на заставах. Было также широко распространено и "береговое право" феодала обратить в свою собственность имущество, выброшенное на берег при кораблекрушении. Хотя в Европе уже в средние века заключались договоры о свободном плавании по рекам, феодальная собственность на сам речной бассейн позволяла брать большую торговую пошлину, поэтому многие свободы, установленные в пользу городов, оказались иллюзорными.
С утверждением буржуазной собственности на землю европейское законодательство при всех своих различиях пришло к четкому разграничению водных объектов на частные и публичные как по форме собственности, так и по характеру использования. В XIX в. сеть крупных европейских водных путей вместе с подстилающими их землями уже не могла быть разделена между землевладельцами. Французский Гражданский кодекс 1804 г. закреплял в собственности государства все судоходные и сплавные реки вместе с землей под ними в пределах наиболее широкого русла. Итальянский Гражданский кодекс 1865 г. признавал государственными все реки (частными оставались искусственные каналы). По испанскому законодательству (с 1876 г.) речные воды принадлежали государству; родники, пруды и дождевые воды - частному собственнику, а месторождения подземных вод - лицам, их выявившим. В Австро-Венгрии речные акватории признавались государственными только в судоходном и сплавном их течении <43>.
--------------------------------
<43> Дембо Л.И. Основные проблемы советского водного законодательства. Л.: Изд-во Ленинградского государственного университета, 1948. С. 8 - 12.
Именно в XIX в. по мере формирования общеевропейского рынка утверждена свобода судоходства по речным и озерным системам, охватывающим несколько государств. Поэтому прежние, средневековые, препоны были отменены.
Законодательство о землях, связанных с водными объектами, вначале отличалось категоричностью формулировок (Гражданский кодекс Наполеона, 1804 г.). Частная собственность на землю распространялась и на почвы, лес, недра, воды, воздушный столб. Это очень быстро стало противоречить интересам государства и набирающей силу промышленности и повлекло за собой некоторое ограничение в природопользовании собственника. Германское Гражданское уложение (1896 г.) и особенно Швейцарский Гражданский кодекс (1907 г.) также ограничивали права собственника рамками его интересов. Швейцарский собственник, в частности, был вынужден разрешать проводку водопровода на своей земле. При всем преклонении перед священным принципом частной собственности государство закрепляло за собой обширные земельные площади. В общественных интересах земли побережья, путей сообщения, навигационных сооружений (маяков, причалов), "публичных" гаваней и каналов закреплялись за государством. В частности, такая ситуация сложилась в Канаде согласно Акту о Британской Северной Америке 1867 г. (так именовали Канаду) <44>.
--------------------------------
<44> Подробнее см.: Земельное законодательство зарубежных стран / Под ред. Г.А. Аксененка, Н.И. Краснова, Л.П. Фоминой. М.: Наука, 1982. С. 326 - 343.
В XIX в. водные отношения регулировались в основном в рамках гражданского законодательства, предусматривавшего широкие права прибрежных землевладельцев на воды. Однако из-за особенностей регулируемых отношений и необходимости применить административные методы в ряде европейских государств уже в XIX в. были приняты специальные водные законы. В Великобритании в 1876 г. принят Закон о предотвращении загрязнения рек, впервые запрещающий все формы загрязнения. Однако эффективным этот запрет не являлся, а реки Королевства оставались в Викторианскую эпоху зловонными. С середины XIX в. во Франции и Испании также стали приниматься специальные законы в области использования и охраны вод.
В XX в. технический прогресс, дальнейшее развитие водного хозяйства привело к созданию самостоятельной отрасли водного права. Многие государства (США, Франция, Италия, скандинавские страны) поощряли привлечение частного бизнеса на основе концессии к масштабным гидроэнергетическим и мелиоративным работам. В Российской империи правовое регулирование водных отношений оставалось разобщенным и неполным. Согласно разъяснениям Правительствующего Сената естественные водные объекты (реки и озера) не считались предметом права собственности. Законодательство, однако, защищало интересы прибрежных землевладельцев, от которых зависело проведение каналов и других водохозяйственных работ.
В XX в. в государствах Европы и Северной Америки были приняты и вступили в действие комплексные и специальные законы по отдельным видам водных ресурсов и объектов, основным видам водопользования (водоснабжение, транспорт), по борьбе с различными видами загрязнений водных объектов, по охране береговых зон. Интенсивно и успешно развиваются бассейновые механизмы управления водным хозяйством. Относительно водных платежей действует общеевропейский принцип: "Вода платит за воду". Важная задача правового регулирования - сокращение гидротехнического строительства и ограничение хозяйственного использования рек и озер в целях предотвращения наводнений, а также поддержания или возвращения естественного состояния водоемов и водотоков.
В странах социалистической системы утверждалась государственная собственность на водные объекты и водное хозяйство. Советское водное право предусматривало исключительно государственную форму собственности на водные объекты, планирование водного хозяйства, преимущественно бесплатное и бессрочное (либо длительные по срокам) водопользование. Первые попытки кодифицировать советское водное право были предприняты в 20-е годы XX в. Были приняты Водно-мелиоративный кодекс БССР 1928 г. и Земельно-водный кодекс Туркменской и Узбекской ССР 1929 г. Затем - "Основы водного законодательства Союза ССР и союзных республик" 1970 г. В отдельных союзных республиках действовали водные кодексы, а в некоторых случаях - законы о сельскохозяйственном водопользовании. Советское водное право было подчинено задачам мелиорации, ирригации и гидротехнического строительства, приобретшим массовые масштабы. При этом природоохранные требования не были детальными и неполно реализовывались, что послужило одной из причин обострения экологических проблем.
В 1993 г. Конституция РФ окончательно создала условия для реформирования отношений в области использования и охраны природных ресурсов. Затем был принят Водный кодекс РФ 1995 г., приспособленный к задачам перехода к рынку. ВК РФ 1995 г. не раз изменялся и дополнялся, но всегда основывался на таком административном рычаге, как лицензирование водопользования. Несколько редакций ВК РФ обусловлены административной реформой.
Новый комментарий с пояснениями к статье 4 Водного кодекса России
Статья 4 Водного кодекса РФ определяет сферу регулирования водного законодательства и взаимосвязь с гражданским законодательством в отношении имущественных отношений, связанных с оборотом водных объектов.
Первый пункт статьи подтверждает, что водное законодательство регулирует водные отношения. Это означает, что все вопросы, связанные с использованием, охраной и управлением водными ресурсами, а также воздействием вод на окружающую среду и ликвидацией его последствий, подпадают под компетенцию водного законодательства.
Второй пункт указывает на то, что имущественные отношения, связанные с оборотом водных объектов, регулируются гражданским законодательством в том объеме, в котором они не урегулированы Водным кодексом. Это означает, что вопросы собственности, аренды, использования и другие имущественные аспекты относятся к гражданскому праву, если они не регулируются специальными нормами Водного кодекса.
Статья 4 является важной для определения границ применения водного законодательства и гражданского законодательства в контексте имущественных отношений. Она устанавливает приоритет водного законодательства в регулировании водных отношений и определяет сферу применения гражданского законодательства в отношении имущественных отношений, связанных с водными объектами.