Вы здесь

Комментарий к СТ 55 ВК РФ

Статья 55 ВК РФ. Основные требования к охране водных объектов

Комментарий к статье 55 ВК РФ:

1. Общий обзор статьи. Она устанавливает наиболее важные для всех направлений и форм охраны водных объектов требования, которые затем конкретизируются с учетом:

а) специфики самих объектов охраны;

б) оказываемых на них антропогенных воздействий, их способов, средств, орудий и последствий, экологических рисков и т.д.

Комментируемая статья состоит из двух частей, которые в основном содержат нормы отсылочного характера. В части 1 устанавливаются обязанности собственников водных объектов по осуществлению мероприятий по охране водных объектов. Это норма прямого действия. Перечень такого рода мероприятий является закрытым и исчерпывается деятельностью по:

а) охране водных объектов;

б) предотвращению:

- во-первых, загрязнения;

- во-вторых, засорения;

- в-третьих, истощения вод;

- в-четвертых, ликвидации последствий загрязнения, засорения, загрязнения, истощения.

При этом в части 1 содержится оговорка, не касающаяся собственников водных объектов - физических и юридических лиц (т.е. частных собственников), а относящаяся к исполнительным органам государственной власти и органам местного самоуправления, если в их собственности (федеральной, субъектов Российской Федерации, муниципальной) находятся нуждающиеся в охране водные объекты.

Природоохранные мероприятия осуществляются указанными органами только в пределах их полномочий согласно статьям 24 - 27 ВК РФ. Эта оговорка должна способствовать упорядочению финансирования, планирования и реализации деятельности по охране водных объектов, а также повысить ответственность исполнительных органов государственной власти Российской Федерации как основного собственника водных ресурсов страны.

Вторая часть комментируемой статьи является избыточной. В ней воспроизводится само собой разумеющееся положение о том, что физические и юридические лица должны соблюдать закон.

2. Цели, сфера действия и адресаты статьи. Основная цель заключается в установлении обязательности проведения природоохранных мероприятий при использовании и владении водными объектами всеми без исключения собственниками водных объектов и водопользователями. Эта цель полностью соответствуют второму принципу водного законодательства, а именно приоритету охраны водных объектов перед их использованием (см. комментарий к ст. 3).

Указанная цель и все содержание комментируемой статьи определяют сферу применения ее предписаний максимально широко. Действительно, все собственники водных объектов и все водопользователи обязываются проводить меры по охране водных объектов, вне зависимости от их статуса, а также от того, на какой территории (акватории) они осуществляют хозяйственную и иную деятельность. Таким образом, сфера действия комментируемой статьи охватывает всю территорию Российской Федерации.

Адресаты статьи указаны в ее тексте исчерпывающим образом. Но, безусловно, ее предписания должны учитываться и должностными лицами, осуществляющими контроль и надзор за соблюдением законодательства об охране водных объектов, т.е. работниками природоохранных и правоохранительных органов, прокуратуры, а также судьями.

3. Основные понятия. Большинство терминов, использованных в тексте статьи, разъясняется в статье 1 (например, "водный объект", "истощение вод") или раскрывается в иных статьях комментируемого Кодекса. Например, понятие "загрязнение" дано путем описания способов его совершения - "сброс сточных вод".

В ряде случаев использованные в данной статье термины заимствованы из актов смежного федерального законодательства ("ликвидация последствий", "физическое лицо", "юридическое лицо" и т.п.) или разъясняются доктриной экологического, административного, уголовного права (см. комментарий к ст. ст. 1, 8, 24 - 27, 68 - 69).

4. Проблемные ситуации и трудности применения предписаний статьи. Как и любые нормы, устанавливающие какую-либо обязанность в общем виде, данная статья трудно реализуется на практике. Ее применение должно опираться на детальное правовое регулирование порядка осуществления мер по охране водных объектов, их планирования, информационного обеспечения, финансирования, технико-материального обеспечения и пр. Последующие статьи данной главы снимают названные трудности лишь частично, поскольку и сами они в большинстве случаев содержат общие формулировки.

5. Содержание мероприятий по охране водных объектов. Цели этих мероприятий в части 1 комментируемой статьи не обозначены: законодатель употребил наиболее общую из возможных конструкций - "по охране". И тем не менее такие мероприятия должны быть предусмотрены по многим соображениям.

Во-первых, это указано в законодательных и иных нормативных правовых актах, а также в договорах о водопользовании или в решениях о предоставлении водного объекта в пользование (см. комментарий к ст. ст. 13, 22).

Во-вторых, они должны быть технологически и технически осуществимыми с учетом современного состояния науки и техники.

В-третьих, меры по охране водных объектов при их осуществлении не должны препятствовать или тем более исключать возможности законных видов водопользования, нарушать права и интересы третьих лиц, а также подрывать финансовое (экономическое) положение субъекта. Иными словами, при их проведении следует соблюдать баланс экологических и экономических интересов на основе взвешивания "выгод - расходов", но при этом, конечно, при всех прочих условиях необходимо соблюдать принцип приоритета охраны вод перед их использованием.

В-четвертых, должны быть просчитаны экологозначимые последствия реализации мероприятий по охране водных объектов таким образом, чтобы их проведение не вызвало иных негативных результатов (например, заселение "зацветших" водохранилищ американским сомиком привело к уничтожению им других видов рыб).

В-пятых, при планировании таких мер должны быть учтены их воздействия на другие компоненты окружающей среды, например, на растительность на берегах водных объектов, а также предусмотрена возможность многоцелевого эффекта.

Законодательством закреплены обязанности водопользователей (например, при использовании водных объектов в промышленности и энергетике они должны принимать меры по сокращению изъятия и потерь воды, предотвращению загрязнения, засорения и истощения водных объектов, сохранению их температурного режима). Организации, эксплуатирующие гидроэнергетические и гидротехнические сооружения на водохранилищах и других водоемах, обязаны обеспечить режим наполнения и отработки водохранилищ, порядок их эксплуатации, принимать противоэрозионные, лесохозяйственные, агротехнические и другие меры, направленные на предупреждение водной эрозии почв, загрязнения, заиления, засорения и истощения водохранилищ; поддержание благоприятного водного режима и качества воды, улучшение условий водопользования населения и среды обитания животных и растений, поддержание водохранилищ в надлежащем техническом и санитарном состоянии (см. комментарий к ст. 45).

Таким образом, возлагаемые на собственников водных объектов и водопользователей обязанности по проведению мероприятий по охране водных объектов должны отвечать началам законности, легитимности, исполнимости, целесообразности, экологической обоснованности и комплексности. Соответственно, это означает, что:

- указанные субъекты действуют во исполнение требований закона, не нарушают их;

- данные требования должны быть установлены в федеральных законодательных актах, законодательных актах субъектов Российской Федерации, подзаконных нормативных правовых актах, актах органов местного самоуправления, оговариваться в виде условий при заключении договоров водопользования или в решениях о предоставлении водного объекта в пользование;

- обязанности собственников водного объекта по проведению водоохранных мероприятий должны определяться с учетом реальности их осуществления в данном месте, в указанные сроки;

- меры по охране водных объектов базируются на экологических критериях, должны быть научно обоснованными, а в необходимых случаях подтверждаться положительными заключениями государственной экологической экспертизой <377>;

--------------------------------

КонсультантПлюс: примечание.

Комментарий к Федеральному закону "Об экологической экспертизе" (под ред. М.М. Бринчука) включен в информационный банк.

<377> См.: Комментарий к Федеральному закону "Об экологической экспертизе" / Под ред. М.М. Бринчука. М., 2010.

- они должны учитывать потребности охраны лесов и иной растительности, объектов животного мира и иных компонентов окружающей среды, но при этом и экологические интересы собственников водных объектов и третьих лиц, например, право граждан на отдых, осуществляемый ими на водных объектах общего пользования (см. комментарий в ст. 6).

6. Содержание мероприятий по предотвращению загрязнения водных объектов. Поскольку загрязнение водных объектов представляет собой и процесс, состоящий в привнесении в них вредных (химических, биологических, радиоактивных) веществ, их соединений и смесей, и результат, т.е. нахождение в водном объекте таких веществ, их соединений и смесей в виде взвешенных частиц, растворенных в воде элементов, осадков на дне водного объекта, что меняет качество (свойства) вод, законодатель разделяет меры по предотвращению загрязнения водных объектов, о которых идет речь в части 1 комментируемой статьи, и меры по восстановлению природных свойств водного объекта, которые следует относить также к мерам по охране водных объектов.

6.1. Предотвращение загрязнения водных объектов. Как мера профилактического характера она обеспечивается правовыми, организационными, техническими и иными способами. Правовыми мерами в данном случае следует считать установление запретов и ограничений. Некоторые из них определены в ст. 56 (см. комментарий к ст. 56), например, запрет сброса и захоронения в водных объектах отходов производства и потребления (ч. 1 ст. 56, ч. 1 ст. 57, ч. 2 ст. 59), подкрепляемый уголовно-правовыми запретами загрязнения вод и морской среды по статьям 250 и 252 УК РФ (см. комментарий к ст. 68).

Далее, в отношении особой группы веществ и отходов, а именно, радиоактивных, установлен запрет их захоронения в водных объектах, который также обеспечивается предписаниями Уголовного кодекса РФ, в частности статьей 247 УК РФ (см. комментарий к ст. 68).

Оба упомянутых запрета дополнительно поддерживаются возможностью применения мер административной ответственности, предусмотренных статьями 8.2 и 8.13 КоАП РФ (см. комментарий к ст. 68). Аналогична ситуация с третьим запретом, установленным в части 6 ст. 56 ВК РФ, не дозволяющим сброс в водные объекты сточных вод, содержащих опасные для жизни и здоровья людей и водных объектов радиоактивные и химические вещества и их соединения.

Организационные меры заключаются в осуществлении контроля и надзора за поведением собственников водных объектов по предотвращению загрязнения, засорения, истощения вод, ликвидации их последствий и иных водохозяйственных мероприятий.

Информационное обеспечение означает в данном случае реализацию собственниками водных объектов их обязанностей по предоставлению сведений о проведении мероприятий уполномоченным органам экологического управления.

6.2. Дополнительные запреты. В части 7 ст. 56 установлен запрет проведения на водных объектах таких работ, которые приводят к выделению (и, следовательно, к попаданию в водные объекты) радиоактивных и токсичных веществ, дополняемый запретами загрязнения болот нефтепродуктами, ядохимикатами и другими вредными веществами (по ч. 1 ст. 57), сброса сточных вод на ледники и снежники, загрязнения их нефтепродуктами, ядохимикатами, другими вредными веществами (по ч. 1 ст. 58), сброса сточных вод в водные объекты без очистки и обезвреживания (п. п. 1, 3 ч. 6 ст. 60).

Эти запреты обеспечиваются рядом норм УК РФ (ст. ст. 216, 217, 218, 246, 247, 257) - см. комментарий к статье 68.

6.3. Ограничения как правовая основа мер по предотвращению загрязнения водных объектов устанавливаются частями 2, 4 ст. 56, частью 2 ст. 57, ч. 2 ст. 58, ч. 2 ст. 60, ст. 64 и другими нормами главы 6 ВК РФ (см. комментарий к ним).

6.4. Организационные (организационно-правовые) мероприятия. По своему характеру они разнообразны. Обычно к ним относят меры контроля и надзора за соблюдением законодательства, порядка деятельности, условий договоров, лицензий, решений и т.п. (см. комментарий к ст. 36).

Кроме того, комментируемый Кодекс в ряде случаев особо предусматривает проведение организационно-правовых мер по охране водных объектов, например, в части 3 ст. 60, содержащей требование о создании пунктов наблюдения за водным режимом и качеством воды в водных объектах либо иной аппаратурой (см. комментарий к этой статье). В определенном смысле к организационно-правовым мерам можно отнести и установление водоохранных зон, округов санитарной охраны водных объектов (см. комментарий к ст. ст. 64, 65), хотя ограничения хозяйственной и иной деятельности в пределах этих зон являются, конечно, чисто правовыми мерами.

6.5. Технические способы предотвращения негативного изменения состояния и качества водных объектов. Возможности их использования очень сильно различаются в зависимости от статуса собственников водных объектов. Понятно, что Российская Федерация как основной собственник может обладать и обладает средствами, позволяющими использовать любые технические средства, разработанные в настоящее время. В данном случае остаются в стороне субъективный момент (желание и воля) и вопросы финансирования. Иные собственники в большей степени могут быть ограничены в своих возможностях, хотя это и не снимает с них установленной в комментируемой статье обязанности по охране водных объектов.

Технические способы включают в себя создание очистных сооружений, применение средств извлечения взвешенных частиц, установку фильтров, использование биологических средств очистки сточных вод, устройство накопителей и т.п.

7. Содержание мероприятий по предотвращению засорения водных объектов. Как и загрязнение, засорение водных объектов представляет собой и процесс, и его результат. Во многих статьях главы 6 ВК РФ регулируются требования по предотвращению засорения различных видов водных объектов, в том числе болот, ледников, снежников (см. комментарий к ст. ст. 56 - 58, 63, 65). И в иных статьях Кодекса устанавливаются требования о недопустимости засорения водных объектов, например, при сплаве древесины (см. комментарий к ст. 48).

Засорение водных объектов (как процесс) - это погружение в воду материалов, предметов, изделий либо размещение их на берегах водных объектов, несмотря на вероятность их смыва и попадания в водный объект.

Засорение водного объекта может происходить разнообразными по своим объективным признакам способами, в том числе путем захоронения отходов, затопления судов, их частей и механизмов, при ликвидации платформ и буровых установок - их частями, при строительстве мостов, дамб, гидротехнических сооружений, проведении мелиоративных работ и т.п. - стройматериалами, конструкциями и проч.

Различие загрязнения и засорения водных объектов заключается в разной природе попадающих в водные объекты посторонних (и вредных) для них предметов (в широком смысле этого слова). При загрязнении - это химические вещества, их смеси и соединения, при засорении - это материалы, изделия, которые, конечно, тоже состоят из определенных химических веществ, но представляют опасность для водных объектов и правомерных видов их использования будучи именно физически объемными, предметными, занимающими часть водного пространства или дна и берегов водного объекта.

Организационно-правовые и технические способы предотвращения засорения водных объектов в принципе аналогичны рассмотренным выше. Они направлены на сбор и последующее удаление из водного объекта материалов и изделий, установку ограждений для недопущения попадания их с берега в водный объект, установление контроля за вывозом отходов и т.п.

8. Мероприятия по предотвращению истощения вод. Поскольку согласно определению понятия "истощение вод", данному в статье 1 ВК РФ, им является постоянное сокращение запасов и ухудшение качества поверхностных и подземных вод, мероприятия по предотвращению такого рода явлений должны быть сориентированы на:

а) сохранение (и увеличение) запасов вод;

б) поддержание их качеств.

Поэтому они могут быть разными по своей правовой, организационной и технологической природе. В отличие от загрязнения и засорения вод термин "истощение вод" все-таки в большей мере означает результат, следствие каких-либо действий (бездействия), чем процесс.

Истощение вод может возникнуть из-за:

а) превышения лимитов забора (изъятия) воды из водных объектов для удовлетворения промышленных, питьевых, хозяйственно-бытовых, сельскохозяйственных и иных нужд;

б) нарушения водоносных горизонтов или прекращения поступления вод из питающих данный водный объект источников в результате ведения строительных, горных и иных работ;

в) перераспределения водных ресурсов;

г) по естественно-природным причинам (землетрясение, оползни, обвалы, засухи и пр.);

д) гибели лесов на берегах и вблизи водных объектов;

е) разрушения (повреждения) мелиоративных систем или просчетов при их строительстве и по другим причинам.

Пример.

Наиболее известным в истории человечества фактом истощения вод является гибель Аральского моря, так как в советский период осуществлялось масштабное производство хлопка (стратегическое сырье), а для этого при поливе хлопковых полей изымалось значительное количество воды из рек Сырдарья и Амударья. Забор воды превышал возможности ее поступления из атмосферных осадков и других источников. Одновременно в эти реки сбрасывалось огромное количество дренажных вод (в том числе с рисовых полей), содержащих многократно превышающие нормативы количества вредных веществ (пестицидов и агрохимикатов), что дополнительно снижало возможность Аральского моря к самовосстановлению.

В итоге истощение его вод привело к гибели водных биоресурсов, потере рабочих мест, развитию процессов опустынивания ряда регионов (Калмыкии), переносу вредных веществ (остатков ядохимикатов) на значительные расстояния, росту заболеваний людей и животных и другим негативным последствиям. В целом истощение вод Аральского моря оценивается как одна из пяти крупнейших экологических катастроф XX века наряду с аварией на Чернобыльской АЭС, выбросом химических веществ после взрыва фармацевтического предприятия в Бхопале и др.

8.1. Недопущение превышения изъятия вод из водного объекта. Эта первая группа мер по предотвращению истощения вод. Многие статьи ВК РФ регулируют порядок забора воды из водных объектов, устанавливая запреты, ограничения, нормативы, лимиты и квоты. Так, забор (изъятие) воды из водных объектов осуществляется (за некоторыми исключениями, в частности для обеспечения питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, пожарной безопасности и др. (п. п. 3 - 6 ч. 3 ст. 11) на основании и в соответствии с договором водопользования (п. п. 1, 3 ч. 1 ст. 11) или по решению о предоставлении водного объекта в пользование (п. п. 1, 10 ч. 2 ст. 11).

Лимиты и квоты забора (изъятия) воды устанавливаются схемами комплексного использования и охраны водных объектов (см. комментарий к ст. 33).

Запреты на забор (изъятие) воды из водных объектов содержатся в ряде норм водного законодательства. Так, согласно части 4 ст. 6 ВК РФ может быть установлен запрет изъятия (забора) воды даже из водных объектов общего пользования, в том числе и в целях питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения. Безусловно, это исключительные случаи, и они должны быть предусмотрены российским законодательством (см. комментарий к ст. 6).

Согласно пункту 2 ч. 6 ст. 60 запрещается производить забор (изъятие) водных ресурсов из водного объекта в объеме, оказывающем негативное воздействие на водный объект. В данной норме главенствующими являются количественные показатели, т.е. объем изымаемой воды (водных ресурсов). Дополнительные условия и требования при заборе (изъятии) водных ресурсов из водного объекта установлены в части 2 ст. 61 (см. комментарий к ст. 61). Они касаются обязанностей водопользователей по сохранению водных биоресурсов.

8.2. Предотвращение ухудшения качества воды в водных объектах. По своей природе меры являются комплексными. Дело в том, что ухудшение качества вод, конечно, связано с их истощением, но не только с ним. Не меньшее влияние оказывают загрязнение и засорение водных объектов, изменение их температурного режима и другие процессы и явления.

Все же в данном случае, по всей видимости, законодатель имел в виду планирование и реализацию именно таких мер, направленных на предотвращение изменений качества водных объектов, которые вызываются изменением запасов водных ресурсов в водных объектах и приводят к нарушениям естественных процессов саморегенерации, равновесия экосистем, способности к самоочистке и т.п. Таким образом, в принципе эта группа мероприятий есть лишь разновидность мер по предотвращению истощения вод, хотя она и направлена на профилактику последствий истощения вод.

9. Обязанности физических и юридических лиц по охране водных объектов. Как уже отмечалось, часть 2 комментируемой статьи устанавливает (со ссылкой на Водный кодекс РФ и иные акты федерального законодательства) общую обязанность физических и юридических лиц осуществлять определенные действия, которые - с учетом названия комментируемой статьи - должны выполнять основные требования к охране водных объектов. Обязанности указанных субъектов, т.е. лиц, являющихся водопользователями, а не собственниками этих объектов (в части 2 комментируемой статьи не указано на то, что речь идет о собственниках), разделяются в тексте статьи на два вида.

Первый - это осуществление водохозяйственных мероприятий, второй - это осуществление мероприятий по охране водных объектов. Если второй вид не вызывает сомнений и предполагает реализацию мер по охране водных объектов, используемых в целях, определенных статьями 6, 11 и иными ВК РФ, то указание на осуществление водохозяйственных мероприятий нуждается в специальном толковании.

Согласно статье 1 ВК РФ речь может идти о деятельности, осуществляемой в связи с функционированием водохозяйственных систем, т.е. комплекса водных объектов и предназначенных для обеспечения рационального использования и охраны водных ресурсов гидротехнических сооружений, либо о деятельности, осуществляемой на (в) пределах водохозяйственных участков, т.е. части речного бассейна, имеющей характеристики, позволяющие установить лимиты забора (изъятия) водных ресурсов из водного объекта и другие параметры использования водного объекта (водопользования).

Таким образом, с учетом положений статьи 1 ВК РФ приходится признать, во-первых, что водохозяйственные мероприятия - это либо деятельность, осуществляемая в связи с созданием и функционированием гидротехнических сооружений (но при этом требования по охране водных объектов определяются в специальных нормах комментируемого Кодекса и в статьях Федерального закона "О безопасности гидротехнических сооружений"), а во-вторых, что они реализуются только в границах водохозяйственных участков. Иных указаний на водохозяйственные мероприятия Кодекс не содержит.

Обращение к другим актам российского законодательства все же позволяет предположить, что понятие "водохозяйственные мероприятия" является комплексным, обобщающим и многозначным. Оно не совсем вписывается в контекст главы 6 ВК РФ (хотя и имеет здесь "опорные" пункты), но применяется - причем широко - при регулировании использования водохранилищ, создании и эксплуатации мелиоративных систем, определении лимитов забора (изъятия) воды из водных объектов и т.п. В целом возложение на физических и юридических лиц обязанности проведения водохозяйственных мероприятий - как бы они ни понимались - в большей степени относится к сфере правового регулирования использования водных объектов, чем к их охране.

10. Источники права. Обязанности физических и юридических лиц по осуществлению мероприятий в целях охраны водных объектов устанавливаются общими экологическими и специальными актами водного законодательства. Часть таких обязанностей указывается в статье 39 ВК РФ (см. п. п. 1 и 2 ч. 2 этой статьи). Некоторые вытекают из общих требований экологического законодательства, установленных федеральными законами "Об охране окружающей среды", "О животном мире" и др. Конкретизируются эти обязанности в подзаконных актах.

11. Связи норм статьи с иными предписаниями Кодекса. Наиболее отчетливо они проявляются при регулировании охраны объектов от загрязнения и засорения (ст. 56), как, собственно, и со всеми другими статьями главы 6. Но такие связи следует устанавливать и учитывать также при анализе терминологии ВК РФ (ст. 1 и др.), определении источников права, регулирующих охрану водных объектов (ст. 2), ограничений и запретов, установленных в гл. 5 об использовании водных объектов и мер юридической ответственности (ст. ст. 68 - 69).

12. Проблемные ситуации и трудности применения предписаний статьи. Как правило, они порождены общим характером формулировок. Это преодолевается путем обращения к иным нормам ВК РФ и актам смежного экологического законодательства, подзаконным актам.

Иной род проблем возникает при фактической оценке степени достаточных усилий собственников водных объектов, физических и юридических лиц, обязываемых законом к проведению мер по охране водных объектов, и наличию в их распоряжении соответствующих технических и финансовых средств. В каждом случае деятельность указанных субъектов должна осуществляться в рамках закона и в его исполнение.