Вы здесь

Комментарий к СТ 3 ВК РФ

Статья 3 ВК РФ. Основные принципы водного законодательства

Комментарий к статье 3 ВК РФ:

1. Общий обзор статьи. Она велика по объему и включает 16 пунктов, каждый из которых подробно и конкретно формулирует содержание и значение (юридическое и экологическое) принципов водного законодательства.

В статье выделены принципы, имеющие общее значение, такие как значимость водных объектов для человека и иных компонентов окружающей среды, приоритетность их охраны по сравнению с использованием, а также отдельные принципы, например, сохранение особо охраняемых водных объектов, целенаправленность использования водных объектов, иерархичность целей использования водных объектов, участие граждан и общественных объединений в решении вопросов распоряжения и охраны водных объектов, равенство доступа к приобретению права пользования водными объектами, права собственности на них, пространственно-территориальный принцип регулирования водных отношений, т.е. бассейновый подход, сочетающийся с учетом иных особенностей водных объектов, взаимосвязанность водных объектов и гидротехнических сооружений, гласность, комплексность использования, платность, экономическое стимулирование, целевая предназначенность использования в особых целях.

Таким образом, как перечень принципов водного законодательства, так и их содержание соответствуют сложившимся в последние годы тенденциям формирования данного института в различных отраслях российского права. Следует особо указать, что в актах новейшего времени - а это Федеральные законы от 10.01.2002 N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" <23>, от 20.12.2004 N 166-ФЗ "О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов" <24>, Земельный кодекс Российской Федерации от 25.10.2001 N 136-ФЗ <25> и другие - построению системы принципов и ее легитимному закреплению уделено существенное внимание.

Бесплатная юридическая консультация по телефонам:
8 (499) 938-58-61 (Москва и МО)
8 (812) 213-20-63 (Санкт-Петербург и ЛО)
8 (800) 505-76-29 (Регионы РФ)

--------------------------------
<23> СЗ РФ. 2002. N 2. Ст. 133.

<24> СЗ РФ. 2004. N 52 (ч. 1). Ст. 5270.

<25> СЗ РФ. 2001. N 44. Ст. 4147.

Многие принципы Водного кодекса РФ и названных актов совпадают. Это закономерно, поскольку принципы есть не что иное, как основные, исходные начала правового регулирования, правовой политики, отрасли законодательства, юридически значимой деятельности. Так, в комментируемом Кодексе воспроизводятся (конечно, с учетом контекста и особенностей предмета правового регулирования) принципы участия граждан и общественных объединений, гласности, приоритетности охраны перед использованием и др.

В то же время законодатель в данном случае отказался от включения в перечень принципов водного законодательства таких исходных начал, как обязательность проведения государственной экологической экспертизы (и иных экологических экспертиз), зонирование (хотя в тексте Кодекса вопросам правового регулирования различных видов зон, их статусу, порядку установления, ограничениям и запретам уделено существенное внимание), ответственность. Безусловно, в основном это правильное юридико-техническое решение. Действительно, обязательность проведения экспертиз и перечень их объектов урегулированы специальными законодательными актами; ответственность как правовой институт более чем развита в отечественном праве (при этом, возможно, спорной является ее оценка в качестве правового принципа). Пожалуй, наибольшие сомнения в обоснованности законотворческого решения вызывает отсутствие принципа зонирования.

2. Цели, сфера действия и адресаты статьи. Цели комментируемой статьи состоят в легитимации наиболее общих начал любой деятельности (правовой, организационной, хозяйственной, иной), осуществляемой в отношении водных объектов, их частей, качеств, свойств, их собственников, пользователей и других субъектов, так или иначе участвующих в процессах использования, охраны, управления, оборота водными объектами в стране. Помимо этого, целями статьи следует признать и гармонизацию принципов водного законодательства с принципами более высокого уровня: экологическими, политико-правовыми, общеправовыми, международно-правовыми, а также их гармонизацию с принципами смежного (природоресурсного) законодательства, особенно земельного, лесного, горного (в первую очередь в отношении подземных вод), а также иного сопредельного законодательства (административного, уголовного, налогового, конституционного и прочего).

Сфера действия предписаний статьи. Как и во всех случаях, когда речь идет о наиболее общих правовых предписаниях, приходится констатировать максимально объемную область действия соответствующих норм. Понятно, что здесь все же имеются определенные ограничения, которые определяются самим предметом правового регулирования, поскольку водные объекты и непосредственно находящаяся в них вода, благодаря своим качествам и свойствам, являются абсолютно необходимыми для человека и всего живого на планете. В результате данное ограничение является юридически ничтожным. Но для конкретного соблюдения, исполнения, применения норм Водного кодекса следует опираться на то, что сфера действия статьи - при всей ее широте - ограничена отношениями (поведением), складывающимися в связи с существованием, использованием, охраной водных объектов и их ресурсов. Это одна - фактическая сторона дела.

Юридическая же сторона заключается в том, что принципы, указанные в комментируемой статье, создают основу для построения всех последующих норм Кодекса, определяют законотворческую и нормотворческую деятельность при создании новых норм, изменении или принятии новых актов. Они должны служить ориентиром для субъектов правоприменения и выступают в некотором роде "лакмусовой бумажкой" при проверке законности актов и действий, реальности реализации закона, его соответствия потребностям человека, гражданина, общества, государства, международного сообщества, охраны окружающей среды.

Таким образом, при всей абстрактности принципов водного законодательства, содержащие их нормы статьи 3 ВК РФ предназначены для самого широкого круга адресатов: от граждан до законодателя, от органа местного самоуправления до суда, в том числе Европейского суда по делам о защите прав человека или иных международных судебных инстанций, которые все чаще в своих решениях ссылаются на экологические правовые институты при возмещении вреда и по иным делам <26>. Практика российских судов пока что не склонна учитывать принципы права, но, надо полагать, эта ситуация будет меняться, причем особенно быстро, по нашему мнению, именно в связи с делами об использовании и охране окружающей среды, в том числе водных (пограничных, трансграничных, иных) объектов.

--------------------------------
<26> См.: Иванова А.Л. Возмещение экологического вреда (сравнительно-правовой анализ европейского, немецкого и российского права). М.: ИГПРАН, 2006; Кремер Л. Данные о решениях Европейского сообщества по экологическим вопросам // Аграрное и земельное право. 2006. N 5; Степаненко В.С. Правовые основы экологической политики Европейского Союза: цели, принципы, действия. М.: РЭФИА, НИА-Природа, 2004; Kramer L. Europaisches Umweltrecht in der Rechtsprechung des EuGH: dargestellt anhand von 50 Urteilen. Wien: VerLOsterreich, 2002.

3. Основные понятия. Ведущим является понятие принципа, подчиненными - понятия и понятийные обороты, характеризующие отдельные принципы водного законодательства (например, "значимость водных объектов", "приоритет охраны водных объектов", "бассейновый подход" и т.п.), а также отдельные предметы правового регулирования, к примеру понятия, разъясняющие правовой статус таких объектов, как "гидротехнические сооружения", "среда обитания", "бытовые нужды", "водохозяйственные системы" и т.д. Значительную часть терминов, используемых в комментируемой статье, составляют понятия, имеющие общеправовое значение: "участие граждан", "использование", "гласность", "платность" и т.д. Уяснение их содержания требует обращения к доктрине, законодательству и судебной, а также к административной практике.

4. Связи норм статьи с иными предписаниями Водного кодекса и юридическое значение принципов водного законодательства. Соотношение норм комментируемой статьи с иными положениями кодекса очевидно и вытекает из самой природы принципов, поскольку они являются основой, на которой строится правовое регулирование водных отношений.

Установленные в пунктах 1 - 16 комментируемой статьи принципы находятся в тесной взаимосвязи. Они поддерживают друг друга, а поэтому представляют собой достаточно стройную систему исходных начал деятельности в отношении водных объектов. Никакие акты (законодательные, подзаконные), никакие действия (бездействие), никакие меры и решения - вне зависимости от статуса субъектов их принятия - не могут противоречить принципам водного законодательства, подрывать их, нивелировать их значение и препятствовать их учету в правоприменительной практике.

5. Эволюция формирования и закрепления принципов водного законодательства в отечественном праве. В ранее действовавшем Водном кодексе 1995 г. не формулировались принципы водного права, а в статье 69 были установлены принципы государственного управления в области использования и охраны водных объектов. В соответствии с данной статьей государственное управление в области использования и охраны водных объектов основывалось на принципах:

- устойчивого развития (сбалансированного развития экономики и улучшения состояния окружающей природной среды);

- сочетания рационального использования и охраны всего бассейна водного объекта и его части в границах территорий отдельных субъектов Российской Федерации (сочетания бассейнового и административно-территориального принципов);

- разграничения функций управления в области использования и охраны водных объектов и функций их хозяйственного использования.

Надо отметить, что такой подход был вполне рационален и, в отличие от ныне действующего ВК РФ, отражал реальную ситуацию, избегая многочисленных повторов положений, закрепленных в ряде федеральных законов об охране окружающей среды и использовании тех или иных природных ресурсов.

Традиционно в литературе выделяются общеправовые принципы (законность, гласность и т.п.), общие экологические принципы, принципы правовой политики, принципы отдельных видов деятельности и т.п., которые были на законодательном уровне впервые сформулированы в статье 3 Закона РСФСР от 19.12.1991 "Об охране окружающей природной среды". Это приоритеты:

- охрана жизни и здоровья человека, обеспечения благоприятных экологических условий для жизни, труда и отдыха населения;

- научно обоснованное сочетание экологических и экономических интересов общества, обеспечивающих реальные гарантии прав человека на здоровую и благоприятную для жизни окружающую среду;

- рациональность использования природных ресурсов с учетом законов природы, потенциальных возможностей окружающей природной среды, необходимости воспроизводства природных ресурсов и недопущения необратимых последствий для окружающей природной среды и здоровья человека; соблюдение требований природоохранительного законодательства, неотвратимость наступления ответственности за их нарушение;

- гласность в работе и тесная связь с общественными организациями и населением в решении природоохранительных задач;

- международное сотрудничество в охране окружающей природной среды.

Некоторые из перечисленных принципов являются специфическими для экологического права, некоторые - общими для любой отрасли, некоторые вообще принципами права как таковыми и не являются.

Затем подход к перечню и определению содержания принципов изменился, наметился крен в сторону преобладания хозяйственно-потребительского подхода. Особенно ярко это проявилось в статье 3 Федерального закона от 10.01.2002 "Об охране окружающей среды". Анализ данной статьи показывает, что среди 23 перечисленных в ней принципов к таковым бесспорно можно отнести лишь (и то в ряде случаев с определенными оговорками):

- научно обоснованное сочетание экологических, экономических и социальных интересов человека, общества и государства в целях обеспечения устойчивого развития и благоприятной окружающей среды;

- платность природопользования и возмещение вреда окружающей среде;

- независимость контроля в области охраны окружающей среды;

- презумпцию экологической опасности планируемой хозяйственной и иной деятельности;

- обязательность оценки воздействия на окружающую среду при принятии решений об осуществлении хозяйственной и иной деятельности;

- обязательность проведения государственной экологической экспертизы проектов и иной документации, обосновывающих хозяйственную и иную деятельность, которая может оказать негативное воздействие на окружающую среду, создать угрозу жизни, здоровью и имуществу граждан;

- обязательность участия в деятельности по охране окружающей среды органов государственной власти Российской Федерации, ее субъектов, органов местного самоуправления, общественных и иных некоммерческих объединений юридических и физических лиц.

Что касается таких формулировок, как "учет природных и социально-экономических особенностей при планировании и осуществлений хозяйственной и иной деятельности", то они относятся уже к функции управления. Соблюдение права граждан на благоприятную окружающую среду, обеспечение благоприятных условий жизнедеятельности человека, соблюдение права каждого на получение достоверной информации о состоянии окружающей среды, а также участие граждан в принятии решений, касающихся их прав на благоприятную окружающую среду, в соответствии с законодательством (которое далее в более общем виде повторяется как участие граждан, общественных и иных некоммерческих объединений в решении задач охраны окружающей среды) представляют собой изложение (с отступлением от оригинала) норм Конституции Российской Федерации, к тому же являющихся нормами прямого действия, устанавливающих экологические и иные права граждан, а не принципы.

Ряд положений, обозначаемых в статье 3 в качестве принципов, является не чем иным, как наименованием направлений или задач деятельности, например:

- охрана, воспроизводство и рациональное использование природных ресурсов как необходимые условия обеспечения благоприятной окружающей среды и экологической безопасности;

- приоритет сохранения естественных экологических систем, природных ландшафтов и природных комплексов (правда, неясно, приоритет по сравнению с чем - с иными видами природоохранной деятельности, с использованием природных ресурсов, с хозяйственной деятельностью или с охраной жизни и здоровья человека);

- обеспечение снижения негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду в соответствии с нормативами в области охраны окружающей среды, чего можно достигнуть на основе использования наилучших существующих технологий с учетом экономических и социальных факторов;

- сохранение биологического разнообразия; организация и развитие системы экологического образования, воспитания и формирования экологической культуры;

- международное сотрудничество Российской Федерации в области охраны окружающей среды.

Еще одна группа принципов, сформулированных в статье 3, связана с использованием слова "ответственность". Речь идет об ответственности органов государственной власти Российской Федерации, ее субъектов, органов местного самоуправления за обеспечение благоприятной окружающей среды и экологической безопасности на соответствующих территориях; об ответственности за нарушение законодательства в области охраны окружающей среды. Но ответственность, если она юридическая, а не политическая или моральная, - самостоятельный сквозной (комплексный) правовой институт. Конкретные нормы (и, надо сказать, более чем многочисленные, а уголовно-правовые - чрезвычайно жесткие) установлены в соответствующих актах (Уголовном кодексе, Кодексе об административных правонарушениях и др.). То же самое касается формулировки о запрещении хозяйственной и иной деятельности, последствия воздействия которой непредсказуемы для окружающей среды, а также о реализации проектов, которые могут привести к деградации естественных экологических систем, изменению и (или) уничтожению генетического фонда растений, животных и других организмов, истощению природных ресурсов и иным негативным изменениям окружающей среды.

Соответствующие запреты содержатся в актах экологического законодательства и во взятых Россией обязательствах в ратифицированных ею международно-правовых актах, а ответственность за их нарушение предусмотрена в Уголовном кодексе, Кодексе об административных правонарушениях и иных источниках права. И наконец, абсолютно не ясны юридическая природа и экологический смысл двух формулировок: "допустимость воздействия хозяйственной и иной деятельности на природную среду исходя из требований в области охраны окружающей среды", а также "обеспечение интегрированного и индивидуального подходов к установлению требований в области охраны окружающей среды к субъектам хозяйственной и иной деятельности, осуществляющим такую деятельность или планирующим осуществление такой деятельности".

Помимо общих принципов экологического права выделяются принципы государственной экологической политики, государственного управления охраной окружающей среды и принципы, определяющие существование и функционирование отдельных правовых институтов. Так, в Экологической доктрине Российской Федерации (утв. 31 августа 2002 г.) сформулированы принципы государственной политики в области экологии. Стратегическими целями в области экологии являются сохранение природных систем, поддержание их целостности и жизнеобеспечивающих функций для устойчивого развития общества, повышения качества жизни, улучшения здоровья населения и демографической ситуации, обеспечения экологической безопасности страны. Для этого требуется:

- сохранить и восстановить природные системы, их биологическое разнообразие и способность к саморегуляции как необходимое условие существования человеческого общества;

- обеспечить рациональное природопользование и равноправный доступ к природным ресурсам ныне живущих и будущих поколений людей;

- обеспечить благоприятное состояние окружающей среды как необходимое условие улучшения качества жизни и здоровья населения.

Государственная политика в области экологии <27> базируется на следующих основных принципах:

--------------------------------
<27> Например: Концепция развития лесного хозяйства Российской Федерации на 2003 - 2010 годы, Климатическая доктрина Российской Федерации, Водная стратегия Российской Федерации до 2020 года.

1) устойчивое развитие, предусматривающее равное внимание к его экономической, социальной и экологической составляющим, и признание невозможности развития человеческого общества при деградации природы;

2) приоритетность для общества жизнеобеспечивающих функций биосферы по отношению к прямому использованию ее ресурсов;

3) справедливое распределение доходов от использования природных ресурсов и доступа к ним;

4) предотвращение негативных экологических последствий в результате хозяйственной деятельности, учет отдаленных экологических последствий;

5) отказ от хозяйственных и иных проектов, связанных с воздействием на природные системы, если их последствия непредсказуемы для окружающей среды;

6) природопользование на платной основе и возмещение населению и окружающей среде ущерба, наносимого в результате нарушения законодательства об охране окружающей среды;

7) открытость экологической информации;

8) участие гражданского общества, органов самоуправления и деловых кругов в подготовке, обсуждении, принятии и реализации решений в области охраны окружающей среды и рационального природопользования.

Доктрина российского экологического и водного права всегда уделяла внимание принципам водного законодательства и, в частности, принципу организации управления с учетом не только административно-территориального, но и природно-географического районирования страны. Наиболее наглядно этот принцип предопределяет образование инспекций (либо иных органов контроля) в области охраны водных объектов и водных биоресурсов (рыбных запасов). Иногда его называют "бассейновым принципом". Соответствующие инспекции образуются применительно к бассейнам основных внутренних морей, рек, озер <28>. Более того, этот принцип с учетом принадлежности к иной структуре проявляется и в построении такого специфического образования, как природоохранные прокуратуры, например, Волжская межрегиональная природоохранная прокуратура и др. Управления и инспекции рыбоохраны были сформированы применительно к бассейнам основных рыбохозяйственных водоемов.

--------------------------------
<28> В настоящий момент в соответствии со статьей 28 ВК РФ реформированы 20 бассейновых округов: Балтийский, Баренцево-Беломорский, Двинско-Печерский, Днепровский, Донской, Кубанский, Западно-Каспийский, Верхневолжский, Окский, Камский, Нижневолжский, Уральский, Верхнеобский, Иртышский, Нижнеобский, Ангаро-Байкальский, Енисейский, Ленский, Анадыро-Колымский, Амурский.

С конца 80-х годов прошлого столетия в ткань отечественного законодательства был введен принцип "загрязнитель платит", воплотившийся во введении системы платежей за сбросы вредных (загрязняющих) веществ в водные объекты, выбросы в окружающую среду и размещение отходов.

Ведение различных кадастров (реестров, балансов), иных информационных документов такого рода основывается на принципе совместимости содержащихся в них данных.

Специфическое содержание имеет принцип зонирования. В связи с задачами охраны окружающей среды, правовым регулированием природопользования и обеспечения экологической безопасности населения и территорий этот принцип реализуется следующим образом:

а) установление зон чрезвычайной экологической ситуации или экологического бедствия;

б) установление охранных зон для отдельных объектов окружающей среды (водоохранных зон, зон (округов) горно-санитарной охраны и т.п.);

в) зонирование внутри особо охраняемых территорий (например, зоны Байкальской природной территории);

г) зонирование при осуществлении градостроительной деятельности, которое в соответствии с Градостроительным кодексом Российской Федерации от 29.12.2004 называется территориальным. Зонирование означает:

1) наделение участков территории (акватории) особым правовым статусом;

2) установление специального или дифференцированных правовых режимов, определяемых, как правило, в специальных нормативных правовых актах, иногда - в законодательных актах;

3) введение дополнительных ограничений и запретов, за нарушение которых предусматривается (или может быть предусмотрена) повышенная ответственность, что влечет ряд правовых (а иногда социально-правовых) последствий (компенсация вреда, иные меры социальной помощи);

4) сопровождение наделением дополнительными или исключительными полномочиями (правами и обязанностями) субъектов экологического управления (например, предоставление населению полной и достоверной информации, принятие дополнительных мер физической защиты объекта и т.п.).

Зонирование происходит в соответствии с особой процедурой, т.е. порядок выделения и (или) объявления зон регулируется специальными процессуальными предписаниями.

Зонирование характеризуется также пространственным и временным признаками. Первый из них означает, что границы той или иной зоны должны быть четко установлены и обозначены как в документах, так и на местности, описаны особенности и определена общая площадь зоны. Второй признак может проявляться двояко: когда зона устанавливается на какой-либо срок (в годах), до наступления определенного условия, на неопределенный срок (зоны в национальных парках) либо когда установлены сроки пересмотра зон.

6. Проблемные ситуации и трудности применения правовых предписаний, устанавливающих принципы водного законодательства. Их можно разделить на три группы:

1) первая включает те ситуации, которые возникают в правотворчестве при разработке проектов законодательных и нормативных правовых актов, их изменении и дополнении: все вновь разрабатываемые нормы как водного, так и смежного (например, земельного) законодательства должны соответствовать закрепленным в Водном кодексе РФ принципам;

2) вторая группа включает проблемы толкования закона. В случае отсутствия норм прямого действия, конкретизирующего нормативного правового акта разъяснение содержания данного предписания должно опираться на суть, значение, функцию принципов водного законодательства;

3) в третью группу входят трудности, связанные с применением комментируемого Кодекса. Любые юридически значимые решения и действия должны отвечать принципам водного права. Наглядно это видно на примере соблюдения принципов равенства доступа физических и юридических лиц к приобретению в собственность водных объектов, к приобретению права пользования ими, участия граждан и общественных объединений в решении вопросов, касающихся прав на водные объекты, и др.

7. Обязывающее значение принципов водного законодательства. Комментируемая статья начинается с важного положения о том, что водное законодательство и изданные в соответствии с ним нормативные правовые акты основываются на принципах. Это означает, что ни сам Водный кодекс РФ, ни любой подзаконный акт, конкретизирующий предписания Кодекса, ни любая норма смежного законодательства (например, статья 250 "Загрязнение вод" УК РФ, статья 102 "Земли водного фонда" ЗК РФ) не могут противоречить смыслу и целям принципов водного законодательства, подрывать и нарушать их.

Поскольку перечень принципов дан в комментируемом Кодексе исчерпывающим образом, на первый взгляд кажется, что иные основные начала могут не использоваться. Но это не так. Как уже отмечалось, принципы водного законодательства входят неотъемлемой частью в систему экологических и общеправовых принципов, которые также должны учитываться в правотворчестве и правоприменении. Кроме того, толкование норм Водного кодекса РФ позволяет выводить из них и иные принципы водного права либо водной политики (например, "загрязнитель платит", принцип зонирования, принцип экологической связанности права собственности на водные объекты, опирающийся на конституционную норму части 2 статьи 36, в силу которой реализация этого права не может нарушать законных интересов третьих лиц и препятствовать охране окружающей среды).

8. Понятие принципа водного законодательства. Общее понятие правового принципа разработано в теории права. Это исходные начала исторически определенных правовых систем, выраженные в праве исходные нормативно-руководящие начала, характеризующие его содержание, его основы, закрепленные в нем закономерности общественной жизни. Это своего рода "сгустки" правовой ткани, не только выявляющие наиболее характерные черты содержания данной системы, но и выступающие в качестве высокозначимых регулятивных элементов в структуре права (С.С. Алексеев).

В статье 3 Федерального закона "Об охране окружающей среды" принципы государственной экологической (и водной) политики, принципы государственного экологического (и водного) управления, принципы, на которых строятся отдельные правовые институты, определяют содержание и механизмы применения тех или иных правовых институтов и средств, к примеру экологической экспертизы, юридической ответственности, платности водопользования.

9. Первый принцип - значимость водных объектов в качестве основы жизни и деятельности человека (п. 1 ст. 3). Это ведущий принцип водного законодательства, непосредственно воспроизведенный из положений части 1 ст. 9 Конституции РФ, согласно которой земля и другие природные ресурсы используются и охраняются Российской Федерацией как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Данная норма содержит оценку природных ресурсов как основы жизни и деятельности народов и указывает на два вида отношения к природным ресурсам - их использование и охрану. Конституционная оценка имеет абсолютный характер, юридически объявляя землю, воду, воздух, равно как и леса, животный мир, недра, тем, без чего невозможна человеческая жизнь, т.е. необходимым, неотъемлемым условием поддержания жизни, объектом деятельности человека и средством обеспечения его потребностей.

Адресатами данной нормы являются народы, проживающие на территории Российской Федерации - суверенного государства. Поэтому использование и охрана природных ресурсов - неотъемлемое право и обязанность Российской Федерации. Именно эта норма самым непосредственным образом обосновывает экологическую функцию государства.

Законодатель счел необходимым разъяснить, в чем именно состоит значимость водных объектов, и тем самым легитимировать важнейшие их свойства и качества именно как основы жизни и деятельности человека, обязать учитывать их при регулировании водных отношений, установив соответствующие связи между такими свойствами (например, указав на то, что водный объект представляет собой среду обитания водных биологических ресурсов и этим обеспечивает потребности жизнедеятельности человека).

Регулирование водных отношений осуществляется исходя из представлений о водном объекте как о сложном реально существующем явлении, многие характеристики которого получили юридическое описание и закрепление.

В скрытом виде положение "исходя из представлений" содержит указание на необходимость учета состояния научного знания. Оно же устанавливает критерии, на которые опирается правовое регулирование водных отношений, т.е. отношений, возникающих в процессе взаимодействия человека и общества с таким компонентом окружающей среды, как водные объекты.

По прямому тексту пункта 1 комментируемой статьи водные объекты рассматриваются как:

а) важнейшая составная часть окружающей среды;

б) среда обитания объектив животного и растительного мира, в том числе водных биологических ресурсов;

в) природный ресурс, используемый человеком для личных и бытовых нужд;

г) природный ресурс, используемый для осуществления хозяйственной и иной деятельности;

д) объект права собственности и иных прав.

Такой подход продолжает традиции российского права нового времени. В Земельном кодексе Российской Федерации (ст. 1 "Основные принципы земельного законодательства") земля рассматривается как природный объект и природный ресурс, как средство производства в сельском и лесном хозяйстве, как основа осуществления хозяйственной и иной деятельности, как недвижимое имущество, как объект права собственности и иных прав <29>.

--------------------------------
<29> Подробнее см.: Бринчук М.М. Комментарий к статье 1 ЗК РФ // Учебно-практический комментарий к земельному законодательству Российской Федерации / Под ред. О.Л. Дубовик. М.: Эксмо, 2006. С. 27 - 28; Волков Г.А. Принципы земельного права. М.: Городец, 2005.

9.1. Водные объекты - важнейшая составная часть окружающей среды. В данном случае помимо значения водных объектов как основы жизни и деятельности человека подчеркивается также, что они выступают не объектом использования, но - охраны. На первый план здесь выходит их роль как основы именно жизни человека, компонента окружающей среды (среды обитания человека).

Окружающая среда. Данное понятие обычно анализируется с естественнонаучных, обществоведческих и правовых позиций. Смежными являются термины "природа", "природные ресурсы", "естественная среда", "окружающая природная среда", "среда обитания". Различные авторы подчеркивали разные стороны понятия "окружающая среда", выделяя наиболее важные моменты, в частности: окружающая среда является операционным базисом многообразной человеческой деятельности, совокупностью естественных элементов, т.е. созданных природой, но в большей или меньшей мере преображенных человеком и составляющих в данном месте и в данное время условия жизни людей; это весь материальный мир, находящийся вне человеческого общества, окружающий общество.

Окружающая среда существует как целое, взятое в разных масштабах и в разных сочетаниях, а не только как совокупность отдельных элементов, природных ресурсов и природных объектов. Подчеркивается, что окружающая среда служит условием и средством жизни человека, территорией, на которой он проживает, пространственным пределом осуществляемой государственной власти; местом для размещения объектов промышленности, сельского хозяйства, культурно-бытового назначения и иных.

В доктрине российского экологического права отмечалось, что окружающая среда относится к интегрированным объектам правового регулирования <30>. В Федеральном законе "Об охране окружающей среды" окружающая среда определяется как совокупность компонентов природной среды, природных и природно-антропогенных объектов, а также антропогенных объектов (ст. 1).

--------------------------------
<30> Петров В.В. Экологическое право России: Учебник. М.: Бек, 1995. С. 97 - 121.

Окружающая среда и ее компоненты в целом являются объектом охраны в соответствии с многими актами российского законодательства. Так, Уголовный кодекс Российской Федерации предусматривает охрану окружающей среды как таковую (во всей совокупности ее компонентов, в том числе водных объектов) в статьях 246, 247, 252, 254 (п. п. 2 и 3), а также специально - охрану вод (водных объектов/водных ресурсов) в статьях 250, 252. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях устанавливает административную ответственность за нарушение водного законодательства как по общим статьям главы 8 (ст. ст. 8.1 - 8.5), так и по специальным (ст. ст. 8.12 - 8.15).

В Федеральном законе от 30.03.1999 N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" <31> среда обитания понимается как "совокупность объектов, явлений и факторов окружающей (природной и искусственной) среды, определяющей условия жизнедеятельности человека", а в п